兩批國家級PPP示範項目對比： 擴圍養老、醫療教育等民生領域

　　導讀

　　從區域分佈看，第一批示範項目覆蓋了14個省市和1個計劃單列市。其中，華東地區入圍項目最多。而第二批PPP示範項目區域格局發生了明顯變化，其中，華中地區以57個項目位列第一，西南地區以40個項目位列第二。

　　21世紀宏觀研究院分析師 王海平

　　近期，財政部公佈了第二批PPP示範項目（政府和社會資本合作示範項目）206個，總投資額約6589億元。加上2014年底公佈的第一批項目，至此，“國家級”PPP項目已達到了236個，總投資近8400億元。

　　從30個到206個，從1800億到6589億，前後兩批“國家級”項目之間區域和行業變化如何？在中國漸進式改革的框架下，PPP項目的運作是否已經找到了成熟的、可複製可推廣的模式？

　　21世紀宏觀研究院聯合江蘇省住建委、南京財經大學和南京卓遠城鎮化研究中心進行了研究。

　　從華東到華中：兩批項目分佈區域差異明顯

　　在第一批財政部PPP示範項目中，江蘇成為了“中標”最多的省份，但從第二批項目看，中原大省河南卻成了項目數最多的省份。在第一批項目中，河南上榜為零，但在第二批卻有41個項目入圍。

　　從本次河南41個項目所涉領域來看，涉及到市政、交通、水務、教育、文化、養老五個領域，進入了河南的省、市、縣等各個級別行政轄區，這意味著“全覆蓋”。

　　21世紀宏觀研究院認為，作為傳統意義上的“糧倉”，河南的城市化發展較為滯後、工業基礎亦薄弱，隨著工業化和城鎮化進程的加快，傳統的投融資模式已無法滿足日益增加的城市建設需求，PPP或為當地的一個契機。

　　與河南相反，在第二批示範項目中，北、上、廣、深等地項目較少，上海甚至為0。這些國內一線城市，城市化、基礎設施及公共服務體系已較為完善，加之城市財力豐厚，因此對PPP的興趣並不大。

　　從263個“國家級”的PPP項目分屬的行業領域來看，第一批示範項目以存量（22個項目）為主，只有8個新項目，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個方面。

　　第二批PPP示範項目仍集中在公路、軌道交通等基礎設施，以及養老院、醫療設施、教育設施、城市管廊等公用設施較多，分佈在市政、水務、交通等領域。

　　而在市政領域中，多以垃圾焚燒發電、城市地下綜合管廊、垃圾處理等項目為主；水務領域中，又主要集中在污水處理、河道整治、供水引水等。

　　21世紀宏觀研究院認為，第一批之所以以存量項目為主，主要與當時的經濟形勢關係密切，財政部希望通過引入社會資本參與存量項目的改造和運營，化解當時最為著急的地方政府融資平臺債務風險。

　　從區域分佈看，第一批示範項目覆蓋了14個省市和1個計劃單列市。其中，華東地區入圍項目最多，達到19個，佔整批PPP示範項目的63%以上，東北、華北各為3個，西南地區為2個，西北、華中、華南地區均為1個。在入圍的城市中，江蘇省以9個項目居首，安徽4個入圍項目排第二，河北、吉林、浙江等省份也有部分項目入圍。

　　而第二批PPP示範項目總共有28個省（市、自治區），以及寧波、廈門2個計劃單列市，區域格局發生了明顯變化。

　　其中，華中地區以57個項目位列第一，西南地區以40個項目位列第二，華北、華東、東北、華南、西北地區分別為31、28、20、19、11個，入圍省份中河南省以41個項目“遙遙領先”，與第二（雲南18個）、第三（河北14個）拉開了明顯的距離，而第一批項目中居首的江蘇省此次只有5個項目入圍。

　　21世紀宏觀研究院認為，首批示範項目申報時，有關PPP的規範指引文件並不全面，同時各地對這一新生事物的了解仍需要時間，因此上報項目並不多。

　　第二批審核更嚴格 強調合規和落地

　　在兩批項目中，各地分別上報了120、782個項目，而財政部從中遴選了30、206個，數量和投資金額暴增了7倍、3.7倍，但前後兩次的“入選率”基本維持在25%。

　　雖説“入選率”並未出現較大幅度的變化，但事實上相較于第一批，第二批在總體呈現數量多、金額大、覆蓋廣、加強監管、重視落地等明顯特點。

　　21世紀宏觀研究院發現，第二批示範項目的評審較之第一批更加嚴格，其評審表標準分成了定性、定量評審兩步走。

　　其中，定性評審主要審查項目的合規性，包括主體合規性、客體合規性和程式合規性，主要有8項細則，按照規則，定性實行“一票否決”：即只要有1項不符合要求立馬淘汰。

　　21世紀宏觀研究院與卓遠城鎮化研究中心通過研究發現，定性分析中“實施項目是否合規”成為了PPP項目能否進入“國家隊”的最大“殺手锏”，其主要原因在於：

　　在政府方面，國有企業和融資平臺公司作為代表政府簽署PPP項目合同，不符合規範要求；作為社會資本方，未按國辦發42號文要求剝離政府性債務，並承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司，同樣“不符合規範的”。

　　21世紀宏觀研究院認為，這實際上是當下地方政府國有融資平臺改革不到位導致的。

　　定性評審通過後進入定量評審階段，主要從申報材料的規範性、項目實施方案的合理性、財政中長期可持續性、融資可獲得性、項目實施進展、推廣示範價值、化解債務及改善公共服務供給等八大方面進行評估，總計100分。

　　21世紀宏觀研究院發現，第二批示範項目評審專用，“項目落地”的條件分數超過10分，所佔權重最大，而落地的因素包括“項目推進進度、項目具備的條件、相關佐證文件資料、專家經驗判斷等。”

　　在第二批示範項目中，財政部還“新增加”了“項目對接人、聯繫方式”，要求“項目人”能夠隨時回答“抽查”中出現的任何問題。

　　另一個嚴格的審核的設置是，財政部為了促使項目規範開展，在第二批中建立了“能進能出”的示範機制：即項目交易結構發生重大變化而不能採用PPP模式，或1年後仍未能進入採購階段的，將被調出示範項目名單。因此，目前第一批已有3個示範項目被剔除。