學者：不能誇大自貿區法治建設特殊性

　　自從去年國務院批准設立中國(上海)自由貿易試驗區以來,有關自貿區法治建設的研究和討論成為熱門話題。社會對於自貿區法治建設的意義也期許甚高,其中不乏自貿區法治獨立的呼聲。

　　究竟應如何看待自貿區法治建設的特殊性和意義,《法制日報》記者近日採訪了華東政法大學教授劉松山。

　　意義被過度解讀和期待

　　記者:目前,關於自貿區法治的特殊性和獨立意義的設想與論證很多,如認為自貿區應有自己獨立的立法權和獨立的行政法治框架,還有主張建立自貿區獨立的司法審判機關,進行特殊的司法改革與試驗。對此您是否認同?

　　劉松山:上述觀點對自貿區法治建設給予了過度的解讀和期待,過高地估計甚至誇大了自貿區法治建設的特殊性和獨立意義,一些觀點甚至提出了超越現行憲法制度的設想。

　　自貿區缺乏成熟的經濟、社會和其他方面的制度,其法治建設處於試驗試點階段。在中國法治建設的整體框架中,尚不具有獨立的法治意義。目前來看,自貿區並不具備地方法治獨立的條件。

　　地方法治獨立需三個前提

　　記者:如何判定地方法治的獨立性?

　　劉松山:在我國的憲法體制下,地方法治具有獨立性,至少有三個重要前提:一是該地方必須獲得全國人大及其常委會的授權,允許憲法的某些條款,或者法律、行政法規的某些規定甚至某些法律、行政法規的全部規定可以不必在本地方實施,因為只有這樣,該地方才有在憲法、法律包括行政法規之外確立和實施特殊制度的空間。

　　二是該地方必須有相對獨立的立法權,因為享有立法權,它才有權變通乃至不執行憲法、法律和行政法規的某些規定,獨立制定符合本地方情況和特點的法律、法規。最典型的就是香港、澳門兩個特別行政區,它們的立法權大到了可以不執行憲法的某些規定,以及獨立制定本地方法律的地步了。

　　三是該地方必須有相對獨立的民意機關、行政機關、審判機關或者檢察機關,即有一個相對獨立的地方國家機關體系,因為只有這樣,才能保證本地方相對獨立的法律法規制度得到實施。

　　用這三個前提條件對照上海自貿區的情況即可發現,自貿區已經具備了第一個條件,即已獲得相應授權,對法律包括行政法規的某些規定可以不予執行。但是,對於第二、第三個條件,自貿區顯然不具備。

　　成為一級行政區劃無可能性

　　記者:隨著自貿區的發展成熟,自貿區有無可能在將來具備後兩個條件?

　　劉松山:在可以預見的未來,自貿區也不會具備後兩個條件,其根本原因在於自貿區還不是一級行政區劃。

　　在中國,地方國家機關的組織是以行政區劃為基礎設置的,只有在特定的行政區劃內才能設置相應的國家政權機關,自貿區不能成為行政區劃,沒有相應的立法機關,對國家統一的法律制度作出變通性規定,也沒有相應的執法機關來實施變通國家法律制度的地方性規定,又怎麼會實行相對獨立的法治呢?

　　自貿區實際就類似于當年的經濟技術開發區,基本沒有成為一級行政區劃的可能,更沒有為它專門設立一套完整的法律制度的可能,很難具備獨立的法治條件。

　　自貿區不解決立法問題

　　記者:有觀點認為,可以先賦予自貿區管委會立法權,您認為可行嗎?

　　劉松山:首先要弄清楚自貿區管委會是什麼性質的機構。去年,上海市政府公佈了自貿區管理辦法,決定成立自貿區管理委員會,作為市政府在自貿區的派出機構。按照地方組織法第68條的規定,只有省、自治區政府在必要的時候,經國務院批准,才可以設立派出機關。有的學者很快指出,法律沒有規定直轄市政府可以設立派出機構,自貿區管委會的設立有違法之嫌。

　　且不論自貿區管委會設置的合法與否,僅從上海市政府關於自貿區管理辦法的規定來看,這個管委會顯然不具有任何立法權。而國務院在自貿區的總體方案則明確提出,“上海市要通過地方立法,建立與試點要求相適應的試驗區管理制度。”這就很清楚地説明,自貿區的相關立法問題由上海市而不是自貿區或者它的管委會來解決,所以,自貿區不可能享有立法權。

　　管制放鬆卻不可自作主張

　　記者:我們已經看到,自貿區的行政審批和監督領域已有一些放寬,這是否意味著自貿區在行政管理方面的獨立上先行一步?

　　劉松山:這樣説是有問題的。仔細分析上海市關於自貿區管理辦法的有關規定就會發現,自貿區管委會作為市政府派駐自貿區的行政機關,它所行使的各項職權,與普通行政區域行政機關所行使的職權並無大的區別,如果説有所區別的話,這種區別主要是在較大程度上依法放鬆了行政管制,而不是説它可以超越現行法律體系的範圍,可以自作主張,自我發揮。

　　在行政審批和監督領域做一些放寬,這本身也是行政許可法等法律的原則要求。所以,很難説自貿區將會有多少獨立的行政法治。

　　此外,自貿區也不能在司法上實行獨立的法治。根據上海市自貿區管理辦法的規定,當事人對自貿區管委會或者有關部門具體行政行為不服務的,可以依照行政復議法和行政訴訟法的規定,申請行政復議和行政訴訟,自貿區內企業發生商事糾紛的,可以向人民法院起訴。這就説明,自貿區適用的是普通行政區域的司法體制,沒有什麼特殊性。