世界主要國家軍事改革的經驗及啟示

　　軍事改革是世界軍事發展史上的經常性現象。世界軍事大國根據國家戰略和軍事戰略的調整，圍繞建立決策更科學、管理更高效、指揮更便捷的軍事組織體系這一主線，不斷推進改革。軍事改革同時又是一種極其複雜的現象。它是國家和軍隊領導層針對軍事組織出現的矛盾和問題，主動進行的較大幅度、較為深刻的調整，是對軍事組織的重大而有序的改造。軍事改革既有規律可循，同時又是一個需要創新設計與強力推進的過程。他山之石，可以攻玉。研究總結世界主要國家軍事改革經驗，對我軍在新的歷史起點上深化國防和軍隊改革，構建能夠打贏資訊化戰爭、有效履行使命任務的中國特色現代軍事力量體系，具有重要借鑒參考意義。

　　堅持以聯合為導向，把構建聯合作戰指揮體製作為改革的主軸

　　聯合作戰是現代戰爭制勝的基本規律，建立聯合作戰指揮體制是軍隊組織體系化、作戰力量多元化、軍事行動全域化的內在要求。美俄等大國軍隊瞄準建立聯合作戰指揮體制，進行了艱難而又曲折的改革。

　　第二次世界大戰後60多年間，美軍基於戰爭形態的發展變化，在“統一軍隊領導指揮權”的大聯合方向上不懈努力，經過三輪大改和無數小改，終於建起了目前的“國家指揮當局（總統和國防部長）——聯合司令部（戰區司令部和職能司令部）——任務部隊”的三級指揮鏈。第一輪改革是1947年到1949年，主要是創立以國防部為主體的領導指揮體制，設立參聯會主席和聯合參謀部，在戰略層級上解決了作戰指揮權不統一的問題，形成了現代聯合作戰指揮體制的雛形。這一時期，軍種仍主導參聯會。第二輪改革是1953年到1958年，建立總統和國防部長對作戰司令部的直接指揮關係，明確戰區聯合司令部在軍事上的聯合指揮權，把軍種排除在作戰指揮鏈之外。但軍種對作戰指揮的干預問題，仍然沒有從根本上得到解決。各軍種利用所掌握的行政資源，在作戰指揮上繼續操控作戰司令部下屬的軍種組成部隊，在決策流程上干預聯合參謀部的工作。直到第三輪改革出臺具有標誌意義的《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，從法律上明確了作戰司令部司令擁有指揮全權後，軍種才完全退出了作戰指揮鏈條，聯合作戰指揮體制才真正得以建立。此後若干次小改，也都圍繞如何提高聯合作戰指揮效率，對作戰司令部體系進行不斷完善。冷戰後美軍取得的幾場局部戰爭勝利，同高效的聯合作戰指揮體制密不可分。

　　俄軍從冷戰後爆發的幾場局部戰爭中認識到構建聯合作戰指揮體制的必要性和重要性。在汲取葉利欽時期改革教訓的基礎上，俄軍從調整總參謀部職能入手，以改造軍區為重點，幾經曲折，最終形成了“總統和國防部長——總參謀長——聯合戰略司令部/職能司令部——軍兵種部隊”的四級指揮鏈。第一步，俄軍先對總參謀部進行改造。適度下放總參謀部的作戰指揮權，取消其直接指揮戰略方向作戰的權力，同時保留對戰略核力量、空天防禦兵、空降兵和軍事運輸航空兵等職能領域力量的指揮權。這一舉措為戰區聯合作戰指揮體制改革創造了條件。第二步，通過重組和改造軍區，賦予軍區領率機關聯合戰略司令部職能。此舉意義在於，軍區成為戰略方向上的聯合作戰指揮機構，戰略方向軍種部隊與軍區司令員建立直接隸屬關係。第三步，也是最重要的一步，取消軍種作戰指揮權。2012年，俄軍解除了空軍和海軍總司令部的作戰指揮職能，並將海軍、空軍和空天防禦兵中央指揮所併入總參武裝力量中央指揮所。近期俄軍在收復克裏米亞行動和敘利亞戰場上的出色表現，表明瞭其聯合作戰指揮體制改革的成功。

　　美俄兩國聯合作戰指揮體制改革，由於國情軍情不同，戰略任務有異，最終所實現的聯合程度與重心也不同。美國聯合程度最高，軍種徹底交出作戰指揮權，退出指揮鏈；俄羅斯基本實施聯合，軍種交出絕大部分作戰指揮權，只在維和、反海盜等領域保留部分指揮權。美國把聯合指揮的重心放在聯合作戰司令部；俄羅斯把戰略方向聯合作戰的指揮重心放在聯合戰略司令部，把職能領域的指揮重心放在總參謀部。但從發展趨勢看，聯合範圍都正在由跨軍種向跨領域拓展，聯合層級也由戰略戰役級向戰術級延伸。

　　堅持雙重分工原則，把建設管理權與作戰指揮權適度分離作為改革重點

　　現代管理和作戰指揮是具有各自對象領域和規律要求的科學與藝術。二者內在機理不同，要求確立雙重分工原則，從體制上科學區分建設管理與作戰指揮兩大職能，確保按各自規律組織實施；二者又密切關聯，要求從機制上確保有機統一，確保“建”“用”結合、“建”以致“用”。

　　美俄等國均把劃分建設管理權和作戰指揮權作為軍事領導指揮體制改革的重要內容。1958年美軍的改革之所以能夠取得階段性突破，正是因為初步劃分了建設管理權和作戰指揮權，從法律上建立了軍政軍令相對分離的領導指揮體制。經過隨後20多年的實踐和辯論，1986年的改革繼續堅持這一方向，進一步明確了國防部、參聯會、聯合司令部、軍種部的各自職能，真正實現了建設管理權和作戰指揮權的相對分開。

　　俄軍上世紀末軍事改革沒有成功的一個重要原因，就是沒有理順國防部與總參謀部的關係，沒能在國防部層面實現建設管理權與作戰指揮權的分離。正如俄國家杜馬國防委員會主席尼古拉耶夫指出的，劃分國防部與總參謀部的職能，“是控制整個軍事改革進程的最重要問題之一。這一步做不到，軍事改革就無法推進”。2004年俄軍剝離了總參謀部的大部分行政職能，實現了國防部內部軍政軍令的適度分離，此後改革才走上了快車道。

　　美俄等國從自身國情軍情出發，形成了各具特色的軍政軍令分離模式。美軍在戰區和軍種部層面均實現了兩大職能的相對分離。在作戰指揮上，總統和國防部長通過參聯會主席直接指揮聯合司令部；在軍隊建設上，總統通過國防部長和軍種部對軍隊實施管理。在戰役層面，聯合司令部只對下屬軍種部隊行使作戰指揮權，建設管理則由各軍種部負責，不需要通過聯合司令部。俄軍1998年曾提出區分兩大職能的基本原則，即“在戰略級指揮機關儘量分，在戰役戰略級適度合，在戰役、戰役戰術和戰術級則完全合”。在這種思想指導下，俄軍在戰略級把作戰指揮權盡可能地向總參謀部集中，把行政管理職能最大限度地集中到各軍種總司令部和國防部其他機關。但在戰役級，俄軍原本想學美軍，由軍區（聯合戰略司令部）專司作戰指揮，後在實踐中發現，把軍區完全排除在行政管理鏈之外，無法保證軍種向其提供合格的作戰部隊，遂賦予軍區較大的行政管理權力，規定軍區必須執行“軍種總司令在其職權範圍內頒布的訓令和指示”。

　　美俄等國還通過建立一定的制度機制，確保國家軍政軍令系統協調運作。比如，美國建立了參聯會有效介入項目、預算和採辦等資源分配領域的機制，確保作戰需求對軍隊建設的牽引；聯合司令部司令有免除部屬職務、鑒定任職表現、召集軍事法庭制裁等人事權，以及項目需求建議權。俄軍在國防部建有實施頂層協調的部務會議，由國防部長、副部長，軍種總司令等集體審議國防部最重要的問題，確保各部門活動的協調統一。部務會議通常由國防部長主持，根據議題，也可由總參謀長、主管戰鬥訓練的副部長、主管後裝保障的副部長等國防部副職主持，協調本領域的重大事務。俄軍還賦予作戰部門相關權力，確保軍隊建設符合作戰需求。比如，俄軍總參謀部享有組織制定國防計劃、戰場建設計劃、戰爭動員計劃等規劃計劃權。

　　堅持戰鬥力標準，建立經常性檢驗評估與糾錯機制

　　任何一國的軍事改革都不是為改革而改革，而是為了使軍隊組織形態更好地適應軍事技術和戰爭形態的發展，從而進一步提升作戰能力。因此，戰鬥力標準是檢驗改革成果最為有效的尺子。美俄等國在改革實施過程中，同步建立了改革評估與糾錯機制，確保改革方向不偏差、改革舉措落實到位。

　　俄軍在2008年開啟的“新面貌”改革中，對體制編制、部隊結構進行了大刀闊斧的調整。為檢驗這些改革舉措的正確性，俄軍每年都要舉行若干次戰備突擊檢查和一次大規模的戰略戰役演習，以便在實戰化訓練中發現問題、及時調整。比如，2010年俄軍撤銷了國防部戰鬥訓練和隊務總局，把領導和協調全軍戰鬥訓練的職能交給了陸軍總司令部。然而演習結果表明，把協調各軍兵種戰鬥訓練的職能交給某個軍種，必然導致各軍兵種在組織戰鬥訓練時各自為政，各軍兵種戰鬥訓練計劃和標準缺少協調，跨軍種戰鬥訓練組織效率低下。俄軍在2012年底及時重建國防部戰鬥訓練總局，使對各軍兵種戰鬥訓練的統籌規劃和管理協調工作得到了加強。再比如，還是在“新面貌”改革中，俄空軍航空兵部隊實行基地結構，共設7個一級基地、8個二級基地。但在演習訓練中發現，這種基地式配置部署過於集中，機場間隔往往上千公里，不利於遠端機動。而原有的“一個機場部署一個航空兵團”的模式有利於提高各機場的作戰保障水準。正如俄國防部長紹伊古所説，“建立大型航空兵基地有利於省錢，卻不利於應對潛在威脅。”2013年底，俄航空兵結構調整為師團結構。2015年，俄空軍又再度將原來的防空司令部恢復為集團軍體制。

　　美軍主要通過戰爭實踐來檢驗改革成果，總結經驗、修正方向。伊拉克戰爭後，美第1陸戰師、第3步兵師分別發表了《“伊拉克自由”行動的經驗教訓》《“伊拉克自由”行動戰後報告》等數十萬字的報告，就戰時的人事、情報、作戰、後勤、通信等方面的教訓進行了系統的總結，提出了相應建議。此外，美國政府建有較為完善的糾錯改正機制，特別注重以官方報告為載體總結經驗教訓甚至自我否定，及時進行修正。美國防部發佈的《四年防務評估報告》和《國防戰略報告》，都會根據訓練和戰爭實踐，對改革的思想、方法、模式進行調整，以適應軍隊建設與發展的需要。

　　堅持與法律相配套，以法規制度固化改革成果

　　一支現代化的軍隊必然是法治化軍隊。軍隊越是現代化，越是資訊化，就越要實現法治化。從這個意義上講，軍隊改革特別是領導指揮體制改革與法律配套是連為一體的，組織機構和權力職能的調整，必然會提出制定新法、清理舊法、聯動修訂相關法律的任務。依靠法治牽引改革方向、突破改革瓶頸、固化改革成果，為實現改革目標提供機制和政策制度保障，是世界主要國家軍隊保證改革成功的通行做法，無論從保障改革實施還是從固化改革成果的角度看，加強立法工作統籌，都是十分重要的。

　　美俄等國軍隊為確保改革方案科學合理、改革措施落實到位，均建有完善配套、相互銜接的法律法規體系。美軍歷次領導指揮體制改革之所以能夠穩步推進，很大程度上得益於改革進程始終在法律軌道上進行。在推進改革時，美軍一般都要在國會對改革方案進行數十次聽證，反覆徵求意見，力求最大限度地維護整體利益和妥善關照局部利益。如1986年出臺的《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，進行了長達4年零241天的研究論證，對大到國防部長與參聯會主席的關係，細到軍官成長路徑、聯合崗位數量等都進行了詳細規範，確保了各項改革措施的配套耦合。法規制度一經頒布，就具有絕對的權威性，任何人、任何機構必須無條件執行，即使執行過程中遇到無法解決的問題，也要按照法定程式將問題原因及解決建議呈交國會，再由國會頒布法律修正案進行更正。俄軍也十分重視改革的法律制度保障問題。依託軍區建立戰區聯合戰略司令部後，俄隨即對《總參謀部條例》《軍區條例》等進行了修訂，並新出臺了《聯合戰略司令部條例》。

　　美俄軍隊還十分重視利用權力清單來規範權力範圍，防止權力缺位、錯位。俄羅斯《國防部條例》，不僅規定了國防部有10項基本任務，還詳細列舉了82項權力。《總參謀部條例》規定總參謀部有17項基本任務、23類109項職能，還規定總參謀長的20項權力。國防部下屬的總局、局、司、勤務局，基本上都有自己的部門條例，職能任務規定得很細。

　　我們所進行的深化國防和軍隊改革，是中國特色社會主義軍事制度的自我完善和發展，是為了更好發揮我們軍事制度的優勢。學習借鑒世界其他國家軍事改革經驗，必須堅持科學的態度，採取“揚棄”的方法，做到傳承弘揚傳統優勢與順應世界新軍事革命潮流相統一，改革不改向、變革不變色，始終堅持改革的正確方向。

　　（李抒音 作者單位：軍事科學院）