巴曙松：市場化是土地制度改革主線

　　■ 中國現行的土地制度是世界上最為獨特、最為複雜的制度。這套體系的核心內容可以概括為三點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。這種城鄉二元分割格局是中國土地制度的核心癥結，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國經濟轉型和實現人口城鎮化的突出矛盾。

　　■ 仔細梳理十八屆三中全會關於土地制度改革的總體部署，可以發現，使市場在土地要素的配置中發揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。圍繞這個主線，也可將土地制度改革的內容用三個關鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。

　　土地制度改革是中國啟動經濟轉型、推動新型城鎮化、開啟新一輪制度紅利的中心環節和關鍵挑戰。建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用的基石之一即是建立城鄉統一的建設用地市場，最終實現農村集體經營性用地與國有土地同等入市、同權同價。

　　背景條件：土地制度改革為何勢在必行

　　中國現行的土地制度是世界上最為獨特、最為複雜的制度。這套體系的核心內容可以概括為三點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。

　　第一，所謂二元分割是指城市和農村是完全分離的，採取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬於國有，地方政府享有建設用地的處置權、出讓權和收益權。農村土地則是農民集體擁有農地農用時的土地使用權、收益權和轉讓權，但是在農地轉為非農用時，農民的土地權利在獲得原用途的若干倍數補償後即告喪失。

　　第二，所謂政府壟斷是指城市土地市場的供給是由地方政府通過徵收農地而獨家壟斷。並依據不同的土地使用用途，採取不同的土地出讓方式，主要形式有三種：經營性用地是實行“招拍挂”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通過“劃撥”的形式入市；工業用地在2004年之前是以“協議”的形式出讓，2004年之後名義上是採取“招拍挂”的形式出讓，但事實上還是基本根據成本價格出讓。

　　第三，所謂非市場化配置是指耕地佔用實行審批制度， 為確保糧食安全，中國實施了最嚴格的耕地保護制度，通過計劃手段保護18億畝耕地紅線。建設用地的供給則實施嚴格的指標控制。

　　由於中國土地所有權和産權制度的二元分離，這使得中國的土地市場也是分離的。農用地市場和城市建設用地市場是完全不同兩個概念。農地的市場是只限于農地農用的市場，而農地轉非農用地則受到所有制的管制，必須要經過政府徵收，農地不能自然變成建設用地。這種城鄉二元分割格局是中國土地制度的核心癥結，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國經濟轉型和實現人口城鎮化的突出矛盾，這集中表現在三個方面：一是城中村的法外不集約利用，二是工業用地的利用效率低下，三是過度依賴土地財政所帶來的金融風險。

　　因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國現行的土地制度的可持續性已經變弱，處於不改不行的地步，需要在改革上給予優先的考慮和安排。

　　改革思路：土地制度改革的三個關鍵詞

　　仔細梳理十八屆三中全會關於土地制度改革的總體部署，可以發現，使市場在土地要素的配置中發揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。圍繞這個主線，也可將土地制度改革的內容用三個關鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。

　　第一是市場化。這表現在幾個層面：(1)在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這等同於擴大了農村集體建設用地的市場化使用範圍，在一定條件下，可以同等參與城鎮化過程，實現土地價值的重估。(2)縮小徵地範圍，規範徵地程式，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍，減少非公益性用地劃撥。這相當於土地市場的去行政化，通過縮小徵地範圍和減少劃撥，從而在徵地之外給市場留下更多的空間。(3)穩定農村土地承包關係並保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業産業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。這意味著農村土地在所有權不變和農地農用的條件下，可以更加市場化地經營和流轉，以實現規模化和農業現代化，特別是突破性提出賦予承包經營權的抵押和擔保功能，這意味著農村耕地的資産和融資功能首次被決策層認可。這是一種認知理念上的躍升。

　　第二是收益分配。這表現在幾個層面：(1)建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這意味著在徵地環節將提升農民在土地增值收益中的比重，如果在執行環節中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式，轉向參考土地市場市價補償，那麼將會顯著提高農民的收益。(2)賦予農民更多財産權利。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財産性收入渠道。建立農村産權流轉交易市場，推動農村産權流轉交易公開、公正、規範運作。這意味著農民的宅基地作為一項“沉睡的資産”，如果能夠實現流轉、交易和抵押，那麼這將明顯提升農民財産性收入。(3)允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資産轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生産要素和經營模式。這意味著未來的財政項目資金中，將會更多地考慮農村和農民的利益，通過財政和金融支援的手段加快農業經營模式的轉變，從而可持續地增加農民的收入。

　　第三是分類處置。這裡的含義是十八屆三中全會所確定的土地制度改革方案，事實上是一個分類改革的方案，具體而言：(1)對於耕地，既堅持了傳統上的集體所有權這一基本前提未變，同時也堅持“農地農用”的基本原則未變，改變的重點是集中在耕地經營的方式上，方向是實現農業的規模種植和現代農業。(2)對於農村集體所有“經營性用地”，則提出在“在符合規劃和用途管制前提下”流轉，這個前置條件從根本上決定了農村經營性用地距離真正意義上的市場化還有一段很長的路要走。表現在各地的試點方案，針對這個限制的解釋通常把流轉之後的用途劃定為工業、商業和旅遊等，對商品房開發依然是禁止的。(3)在農地向非農建設用地的轉換環節，目前實行的徵地和“土地招拍挂”機制沒有改變，只是減少了徵地的範圍、提高對農民的補償，這意味著交易環節，地方政府對土地市場的干預仍然較強。

　　改革影響：尋找新的土地紅利

　　儘管中國的土地市場距離真正的市場化仍然道路漫長，但十八屆三中全會已經沿著這個方向開啟了新的征程，也必將會産生一系列影響，在某種程度上緩解當前中國土地制度的矛盾，並有望産生新一輪的改革紅利。

　　第一，農村集體經營性建設用地流轉將緩解城市土地指標的約束，也有助於提升土地使用的經濟效率。從增量角度評估，中國的建設用地佔比仍偏低，而集體建設用地的流轉則為未來的增量土地開發提供空間。從中美土地資源結構對比可以看出，中國城鎮建設用地在全國土地結構中佔比僅為0.33%，而美國為3%。但中國農村集體建設用地佔比達到3%，如能有效完成農村土地流轉，將農村集體建設用地轉為建設用地，將對緩解北京、上海等發達省市的供地緊張局面有重大意義。總體看，農村集體建設用地流轉空間極為廣闊，可緩解城市土地指標的約束：從現有土地利用結構看，城鄉建設用地佔全國國土面積的2.3%，其中81%以上為農村建設用地，城市建設用地比重不到20%；理論上，將現有農村建設用地轉化為城市建設用地空間極大。

　　第二，集體建設用地流轉將改變城市存量土地的使用結構，表現為工業用地佔比的下降和商業用地佔比的上升，這會帶來城市的轉型甚至城鎮化的轉型。通常，不同發展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發展規劃都會導致城市建設用地的配置結構呈現規律性變化，即通常會從工業和住宅用地主導的階段過渡到商業和基礎設施主導的階段。

　　第三，儘管集體建設用地流轉部分緩解城市土地指標緊張的約束，但未來中國土地城鎮化的總體趨勢仍然是從數量擴張過渡到效率擴張。普遍的看法是中國的城鎮化進程主要是土地面積的擴張，人口擴張速度相對較慢，這導致土地使用效率的偏低。即使是土地使用效率較高的上海市，在國際層面對比，也處於極低水準，2011年上海市單位建設用地的産出效率約為倫敦和巴黎的50%、紐約和香港的15%、東京的7%。

　　第四，圍繞土地增值收益分配的改革，則可能為農民工帶來一定程度的財産性收入，從而成為推動轉移人口市民化的潛在突破口。一個普遍的看法認為，轉移人口市民化的最大障礙在於成本無法負擔，但事實並非總是如此。轉移人口與城市居民的最大差距並非流量的工資性收入，而是財産差距，財産差距難以破除的關鍵原因並非農民沒有財産，而是財産無法通過市場途徑變現。目前來看，農民的財産分為三類即耕地使用權、宅基地使用權、房屋所有權，這三類財産若能市場化變現，每人平均資産性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉移成本。此外，若能按照十八屆三中全會所指引的方向，在土地增值收益的分配環節，適度提高耕地佔用、宅基地流轉的增值收益分配比例，那麼農村轉移人口市民化問題的成本壓力就沒有想像的那麼大。

　　第五，耕地流轉是實現農業規模經營和農業現代化的前提條件，下一階段，中國農業生産經營方式的轉變將成為新的亮點。截至2011年底，全國實行家庭承包經營的耕地面積為12.77億畝，其中已經流轉的總面積為2.28億畝，流轉面積同比增速達22.1%；在改革政策的推動中，按照2011年的流轉面積和流轉增速簡單匡算，中國將於2020年前實現耕地“全流轉”。

　　(國務院發展研究中心金融研究所副所長、哥倫比亞大學商學院高級訪問學者 巴曙松)