新一輪土改必須脫鉤土地財政

　　土地制度改革是經濟社會轉型期永恒的話題，特別是在當前土地問題牽扯麵廣、土地財政備受爭議的背景下，對十一月份將召開的十八屆三中全會有關土改問題的討論與期待成為熱點。事實上，有關中國土地制度改革的導向問題，相關討論中已經有了基本輪廓：有關農村建設用地流轉的問題以哪種方式解決？城鎮化“熱”起來了，下一階段中國城鎮化的用地問題是何種導向？吸引了全國人民眼球的房地産市場問題，政府的態度及改革方向為何？這些問題將成為近期及未來相當長一段時間土地制度改革的核心內容。

　　農村建設用地流轉

　　以小範圍試點模式推開

　　農村建設用地流轉的話題在中國已經討論了數十年，從根源上看，這是個綜合性問題。農村建設用地流轉之所以會成為問題在於中國的城鄉土地二元産權機制。這個機制按照制度經濟學家的理解，緣于國家機器對農村剩餘的佔有，聯繫到中國特殊的建國歷程及發展歷程，二元産權制度在過去幾十年的發展“合理但不合法”。其合理性在於從國家整體來看，抽取農村剩餘發展核心城市和核心産業，有助於經濟體的快速復蘇；其不合法性在於農村土地是中國農民的生存之基，如果市場化全面鋪開，農民仍然面臨著與市民不一樣的市場機會，從法理角度看是行不通的。

　　正是基於此，有關放開農村建設用地流轉的呼聲越來越大，以至於業界對《土地管理法》修改的期待也重點圍繞該方面展開。然而，期待已久的《土地管理法》改革沒有如期出臺，但這只是一個時機問題，農村建設用地流轉從長期來看，必然是要放開的。應值得探討的是，放開的方式為何，放開的時間點如何把握，放開又是以哪種節奏、以一種什麼樣的遞次順序應對中國差異巨大的地域特點。

　　從根源上看，公開的土地一級市場穩定性與地方政府賴以為生的土地財政，決定了上述問題的答案。地方政府通過土地財政進行區域發展，基礎在於城市土地的有限性及政府對土地市場的壟斷。如果農村建設用地可以合法流轉，這個市場將變為一個“次公平”的市場，在這個市場上政府的競爭力無疑是無法保證的，這就成為地方政府管理市場能力的挑戰。決定農村建設用地能否全面流轉的關鍵，在於能否有效解決上述核心問題。

　　從當前的中國國情來看，土地財政短期內無法有效退出，因此，農村建設用地流轉也必將以一種小範圍試點的模式推開，事實上有關嘗試一直在江浙一些發達地區進行，相關的制度探索也一直在推進，但是作為一個具體制度的改革，必然是“服從且服務於大局”。

　　新型城鎮化用地

　　轉向“后土地財政”

　　發展中國家的城鎮化歷程，大多也是該國經濟迅速發展的過程，中間的投資拉動效應不可忽視。然而，中國經濟已經在城鎮化的帶動下以每年近百分之十的速度增長了十數年，接下來將進入城鎮化的平穩發展期，這一階段的城鎮化政策導向，將成為影響中國經濟發展速度與發展模式的重要因素。

　　事實上，決策層的闡述已經表明，城鎮化在下一階段的發展，是一個存在頗多矛盾的問題。地方政府已經習慣了通過城鎮化口號，大量圈地之後通過土地一級市場的批租行為，實現地方經濟的短期爆發。然而事實也證明這種模式的不可持續性，尤其是大規模地方債務給全國金融系統帶來潛在風險，大量徵地導致社會矛盾等。然而，這種城鎮化用地模式是有其背景的——地方官員的任期制。這種以五年為期限的任職模式，導致手握大權的地方官員可以不顧地方實際，拋開個人風險去短期發展城鎮化，以“賺取”政績，以圖升遷。因此，過去十年的城鎮化用地模式實際是長官意識主導的“竭澤而漁”模式。那麼，新一屆政府又將如何把握這個帶著中國經濟、社會命運的浩大工程？未來城鎮化用地模式又該如何控制？

　　實際上，學院派的一些人已經間接回答了這些問題，生態城市、健康城市、以人為本、長效可持續等詞彙已經表達了個中深意——城鎮化必須以一種可持續的良性發展模式推進。筆者贊同上述觀點，然而，這究竟是一種口號、一種社會引導，最重要的是需要行而有效的措施。尤其事關城鎮化用地模式，各地方也推出一些創新機制，但這些機制或者是一種徵地的變形，或者太依靠地域特點，很難推廣。

　　當前城鎮化應該關注的是其內部的政策優化，戶籍、社保、産業引導等，尤其是要發展新興産業，通過政策扶持，實現城鎮化的長效增長。另一方面，有關城鎮化用地應控制節奏，當前已逐步進入后土地財政時期，應從政策層面控制地方政府對土地資産的依賴性，強制其將發展眼光轉向産業。鋻於此，本屆三中全會有關城鎮化的表述可能會相當審慎，以免引起社會及市場對中國城鎮化發展模式的誤解。

　　房地産市場

　　向二三線城市分流

　　中國房地産市場的有特色之處在於，價格絕對值上的全球領先及社會難以估量的住房剛需。這裡要探討的是現階段中國房地産市場的性質。1998年住房市場改革帶來了中國房地産業的全面發展，十多年後，房地産業儼然已經成為國民經濟的支柱産業，但隨之而來的一系列的社會、經濟問題。房價高得讓老百姓覺得離譜，由於住房資産引起的貧富差距急劇拉大；上下游産業依賴性過強，導致國民經濟被房地産業“綁架”，一定程度上遲滯了中國的改革步伐等。那麼，中國房地産市場當前是一個什麼狀態？問題的根源又是什麼？

　　就筆者看來，中國房地産市場大致可分為兩個層次：一線主要城市，如北京、上海、廣州、深圳等超大城市；二、三線中小城市。大城市實際參與市場的個體心理已經逐漸佔據主導地位。

　　以北京為例，當前北京四環內基本沒有增量住房供給，相對比較活躍的是二手房市場，也就是個人手中的存量住房交易。這就帶來了一個問題，四環內生活、工作的相對便利，導致只要有負擔能力，有住房需求的人會首選四環內，但是四環內是存量交易市場，實際是個體與個體間的交易，這種交易缺乏規模效應，很難形成公平的市場價格。在沒有有效的地區指導價的情況下，賣房個體間的相互叫高價導致四環內房價一直在上漲。五環、六環目前階段還是增量市場狀態，但四環內高房價對剛需的“擠出”，導致五六環的房價也在上漲。這樣環內帶動環外，使全北京的房價呈現出連續上漲態勢。這就是筆者認為大城市心理市場特點導致市場趨勢，而且這種心理市場對政策調控的反應很遲鈍。這也就一定程度上解釋了為什麼以中國大城市為代表的房價越調越漲。

　　與一線大城市不同，二三線城市在經濟形勢相對低迷的情況下已經表現出了一定的供過於求的狀況，事實上，政策層真正應該擔心的是這些城市的住房市場。房地産資産對流動性的吸納效應很強，這些流動性當前還在住房市場上，二三線城市過多過快地發展房地産業，如果超過人口與經濟的承受能力，最後結果就是房價的區域性“跳水”。房地産價格下跌對地區經濟及金融體系會形成衝擊，特別是關聯到地方債務，放大負面效應。這種“跳水”引起連鎖反應，導致流動性離開房地産業，當範圍大到一定程度後，就會對整個國民經濟體系造成衝擊。

　　上述問題是多年積累而成的，而且一定程度上是中國過去十年謀取快速發展的代價，短期內可能沒有有效的解決方案，只有經過長期發展，不斷的從發展思路上糾偏，通過政策引導，實現二、三線城市對大城市的人口、資本的“分流效應”，長期發展下去，才能逐漸實現中國房地産業的“軟著陸”。

　　總之，目前中國經濟社會面臨著一個可上可下的戰略選擇，土地問題作為上一個十年的增長“驅動器”，是需要首先解決的問題。無論是土地流轉、城鎮化用地還是房地産市場，背後都有土地財政的驅動因素。這三個現象性問題也是最需要做出方向性把握的。把問題解決在“路上”，遠比對其進行“善後”要明智的多。未來發展一定是基於公平效率基礎上設置土地制度。最終形成城鄉一個土地市場，多元化供應模式，消除城市土地壟斷，形成産權平等、稅收調節、多方博弈的土地市場。這就需要大力推動減少交易成本、消除壟斷、保護産權人權益為導向的土地改革。葉劍平