23省土地財政依賴度分析 津浙2/3債務靠賣地還

　　23個省份的審計機構給出了截至2012年底“土地償債在政府負有償還責任債務中佔比”的具體數值或可供測算的相關項數值。根據上述的省級政府審計部門的公開審計報告及其相關數據，《中國經濟週刊》、中國經濟研究院聯合研究併發布“我國23個省份‘土地財政依賴度’排名報告”(下稱《報告》)。

　　北京土地償債總額第一，浙江依賴度第一

　　《報告》顯示，從“承諾以土地出讓收入償還債務總額”的絕對值，即此類債務總額來看，排名依次為北京、浙江、上海、四川、遼寧、湖北、廣東、重慶、山東、天津、福建、江西、湖南、安徽、河北、廣西、黑龍江、陜西、吉林、海南、山西、甘肅，江蘇未公佈數據。

　　從土地財政依賴度，即“土地償債在政府負有償還責任債務中佔比”來看，排名依次為浙江、天津、福建、海南、重慶、北京(估算)、江西、上海、湖北、四川、遼寧、廣西、山東、江蘇、安徽、黑龍江、湖南、廣東、陜西、吉林、甘肅、河北、山西。

　　23省份最少的也有1/5債務靠賣地償還

　　浙江天津2/3債務要靠土地出讓收入償還

　　《報告》顯示，23個省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。換句話説，浙江、天津兩地政府負有償還責任的債務，都有2/3的份額要靠賣地來償還。

　　浙江省審計廳公佈的審計公告中明確指出，地方債務償還對土地出讓收入的依賴程度較高。2012年底，浙江省、市、縣政府負有償還責任債務中，承諾以土地出讓收入為償債來源的債務餘額為2739.44億元，佔省市縣三級政府負有償還責任債務餘額4133.91億元的66.27%。

　　排名靠前的北京在“承諾以土地出讓收入償還債務總額”的絕對值上排名第一，但未給出其在相同統計截止日期內佔整體債務的相對比值。近些年，北京的地王不斷涌現，根據北京市審計局公佈，截至2012年底，其土地償債規模高達3601.27億元，位列23個省份之首。而截至2013年6月，北京市縣兩級政府債務餘額為6496億元，最近三年年均增長33%。據此測算，截至2012年底，北京市地方債規模應當在6000億元上下，即北京市土地償債在整體債務中的份額應在50%~60%。

　　佔比最小的三個省份，分別是甘肅(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)。這意味著，即使對土地償債依賴度較小的省份中，也至少有1/5的債務要靠土地來償還。

　　土地償債規模與整體債務佔比不完全對等

　　廣東總量多佔比小，海南總量少佔比大

　　從絕對值來看，23個省份中，北京、浙江、上海三地需要依靠土地收入來償債的債務規模排在前三名，分別是3601.27億元、2739.44億元、2222.65億元；土地償債規模最小的是吉林、山西、甘肅，分別是586.16億元、268.94億元、206.54億元。

　　《報告》顯示，土地償債規模與土地償債在整體債務中的佔比這兩項數據呈現比較緊密的關聯性：土地償債規模在1000億元以上的省份，土地償債在整體債務中的佔比也較大。因為容易賣地、賣高價地，才能保證土地償債規模，也對土地更加依賴。浙江、上海、四川、遼寧、湖北、重慶、山東，他們的土地償債規模分列第2~9位，其土地償債在整體債務中的佔比則分別位列第1、8、10、11、9、5、13位。北京的土地償債規模排名第一，其佔整體債務的比例在50%~60%，排名也靠前。

　　但廣東例外。廣東的土地償債規模較大，位列第7，但是土地償債在整個債務佔比中排名第17位。據了解，廣東經濟總量長期位居全國第一，民營經濟發達，尤其是實體經濟發達，有效地緩解了地方政府對土地財政的饑渴。

　　反之，土地償債規模在1000億元以下的省份，其土地償債在整個債務中佔比大多排在後面。但也有例外。

　　海南儘管土地償債規模小，只有500多億元，但是土地償債在整個債務佔比中卻排名第4。近年來，海南房地産市場十分火爆，尤其是在國際旅遊島概念的推動下，海南島社會經濟發展對房地産業倚重程度較高，這種局面也在海南的土地債務表上體現了出來。

　　廣西土地償債規模只有700多億元，位居16位，但土地償債比例高達38.09%，排名第12位。進一步分析發現，一方面，廣西整個的地方債務規模較小，截至2012年底，全自治區(不含鄉鎮)只有1900多億元，在所有的省區市中排名靠後，低於平均水準；另一方面，廣西地方債結構中，地方債增長的主力在市本級政府，而廣西債務支出中，土地收儲支出較大，在實際經濟運作中，地方政府對土地收儲的投入大，對土地收入也會格外依賴，因為土地財政作為政府性基金收入，主要受益方即是市本級和縣本級政府。

　　這直接表明，越是依賴土地財政的地方，必然會加大土地的推地規模，乃至不斷推出高價土地。而早在2010年，廣西南寧的一個地王樓面價格就突破了1萬元/平方米。

　　報告外6省份對土地依賴度如何？

　　部分地區違規採用BT(建設—移交)模式

　　除了這23個省份列出的情況外，河南、貴州、內蒙古、寧夏、青海、雲南這6個省份，以及23個省份未統計的部分省級、市級和縣級政府，是否就不存在土地償債的問題呢？

　　《中國經濟週刊》記者走訪發現，去年以來，河南、貴州、雲南等地，賣地的情況也非常活躍。河南鄭州一地就曾出現好幾宗地王級地塊；而在河南南陽、信陽，以及雲南昆明等地，去年以來都出現過徵地風波。

　　另一方面，《中國經濟週刊》記者從6個省份的審計報告中發現，這些地方與土地相關的地方債已經以改頭換面的形式錶現出來。如貴州省審計發現，部分地方違規通過BT(建設—移交)模式，向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務400.64億元，如修文縣城市建設投資開發有限責任公司用預期土地出讓收入作為償債資金來源，分別與4家公司簽訂BT模式投資合作12.02億元框架協議。河南、雲南、內蒙古等地，實際也大量存在著用土地收入“變相”償還地方債的情形。

　　報告背景

　　近20年來，隨著中國房地産業的興起和發展，中國城市建設、地方政府資金、市民生活品質、城市周邊農村經濟發展等方面，獲得了快速發展和極大改善。這其中的直接貢獻便是土地財政。土地財政成為地方政府新的和重要的財政收入來源，為城市社會經濟發展發揮了積極作用。但與此同時，一些地方政府出於經濟增長和財政收入的雙重考量和追求，也不同程度地出現了“賣地衝動”，其財政支出過度依賴於土地財政，甚至是將土地出讓收入作為地方債務償還的主要渠道，即當前被外界所詬病的“土地財政依賴症”。

　　目前對於“地方債是否過度依賴土地財政以至壓縮樓市調控空間、綁架中國經濟”等疑慮，各界爭論不一，但爭論各方卻缺少量化標準，更沒有一個量化指標。

　　量化指標是分析問題和解決問題的必要基礎。對於土地財政而言，有了具體的量化數據，可以更清晰地了解和分析土地財政的現狀和問題，特別是準確界定和判斷地方債與土地財政之間的合理依賴度，為房地産政策和地方債務等重大問題提供分析思路和決策依據。

　　報告的數據來源

　　從2014年1月23日起，各省、自治區、直轄市的審計廳(局)陸續公佈了各省份政府性債務審計結果，這是全國省級審計部門第一次集中對外公佈地方債。

　　從公佈的審計報告來看，各省級審計部門關於地方債的審計報告基本上使用了同樣的報告格式：主要分為“近年來加強政府性債務管理的主要措施”、“政府性債務規模及結構情況”、“全省政府性債務負擔情況”、“政府性債務管理中存在的主要問題”四個版塊。

　　而在“政府性債務管理中存在的主要問題”這個版塊，審計部門公佈的主要問題有三個，一是政府負有償還責任的債務增長較快，二是部分地方和行業債務負擔較重，三是地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。

　　其中，第三個問題，即“地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高”，成為各省級審計報告中最受關注的問題。據統計，29個省份(新疆、西藏、港澳臺除外)的審計公告中，在介紹“政府性債務管理中存在的主要問題”時，有23個省級審計部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。

　　23個省份的審計機構給出了截至2012年底“土地償債在政府負有償還責任債務中佔比”的具體數值或可供測算的相關項數值。該數值反映了土地財政在地方債中的比重，也反映了地方政府對土地財政依賴的程度。因此，我們將審計報告中的“土地償債在政府負有償還責任債務中佔比”稱之為“土地財政依賴度”。

　　報告的量化指標的計算方法

　　“土地財政依賴度”，即“土地償債在政府負有償還責任債務中佔比”的數值，其計算方法為：由“承諾以土地出讓收入償還的各級地方政府債務”的總額(即分子)，除以“省市縣三級政府負有償還責任債務餘額”(即分母)得出。

　　具體來説就是，首先，省級審計部門圈定“承諾以土地出讓收入償還債務”的本省份各級地方政府的範圍並計算其總額。例如浙江是“省、市、縣政府”三級政府；四川的範圍是“18個市級、111個縣級政府”(即四川省21個市(州)、183個縣(市、區)中，有18個市級、111個縣級政府承諾以土地出讓收入償還債務，其他的則不算在內)。

　　其次，省級審計部門再統計出本省份“省市縣三級政府負有償還責任債務餘額”(有極個別省份如四川，其統計口徑不含省級政府債務，只統計了市縣兩級政府)。

　　最後，將以上兩項統計數據進行相除，即“承諾以土地出讓收入償還債務”總額除以“省市縣三級政府負有償還責任債務餘額”，從而得出“土地償債在政府負有償還責任債務中佔比”這一數值。即我們稱之為的“土地財政依賴度”。

　　根據上述的省級政府審計部門的公開審計報告及其相關數據，《中國經濟週刊》、中國經濟研究院聯合研究併發布“我國23個省份‘土地財政依賴度’排名報告”(下稱《報告》)。

　　從全國範圍來看，據國家審計署公佈，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務餘額34865.24 億元，佔省市縣三級政府負有償還責任債務餘額93642.66 億元的37.23%。

　　國家審計署的這一調查是基於全國391個市(地、州、盟、區)、2778個縣(市、區、旗)進行的，據此，在被審計調查的市級政府中，承諾以土地收入來償債的佔比高達81%，縣級政府也超過50%。

　　上海易居房地産研究院研究員嚴躍進向《中國經濟週刊》表示，地方債、土地償，這是當前土地財政最明顯的表現之一，即地方政府過度依賴土地。一是還債渠道過於狹窄，對於部分産業經濟發展不順暢、地方財政收入機制不健全的地方；二是目前土地收入較易獲得，由於地方政府是地方土地的唯一供給者，因此在獲取土地出讓金方面並非難事；三是目前對於地方債的運作仍未成熟，地方政府容易鑽制度的漏洞，從而可以實現以土地收入作為償還擔保的目的。

　　嚴躍進進一步指出，地方依靠土地來償債的比例都不低，這必然將使得全國賣地、乃至地王頻出的局面短期內不可遏制。

　　中國社會科學院工業經濟研究所研究員曹建海向《中國經濟週刊》表示，一大半市、縣級政府的債務要靠土地財政來償還，充分表明地方政府對土地財政依賴的普遍性，而這給中國經濟帶來了一系列不利影響。最典型的就是當前房價泡沫越吹越大，但地方政府並沒有刺破泡沫的決心，結果房價越調越高。

　　事實證明，近年來，綁架在土地上的訴求越來越多，市政建設資金、農田水利、保障房等都要土地財政的支撐。負責某市地鐵建設融資的企業負責人向《中國經濟週刊》表示，在地鐵的建設資金中，就有大量投入直接或間接來自賣地收入。

　　嚴躍進表示，這就必然造成一種結果，即一方面高價賣地，另一方面低價收地，由此才能滿足地方財政對資金的需求，但也最終造成了高房價和徵地糾紛，還有違規賣地等情況。

　　3月12日，國家土地督察機構公佈2013年國家土地督察工作情況，督察發現，地方一些市、縣政府主導的違法違規行為屢禁不止，當前土地管理面臨的形勢依然比較嚴峻。2013年例行督察共發現地方政府在土地利用和管理方面存在2.38萬個問題，涉及土地面積20.12萬公頃，主要包括違規佔用基本農田、違法違規辦理土地審批手續、徵地補償安置政策落實不到位、侵害被徵地農民合法權益、違規出讓土地、違規利用土地抵押融資融債等六大問題。

　　曹建海表示，通過土地賺錢容易，這就讓地方政府把精力過度放在經營土地上，而忽略了轉變經濟發展方式。同時高科技等實體經濟産業轉向追逐暴利的房地産行業，扭曲産業結構升級，最終使整個經濟體被房地産綁架。

　　嚴躍進表示，土地財政滋生出的風險，最終會轉嫁到普通老百姓身上。

　　4月9日，國土資源部公佈，國家土地督察機構決定對內蒙古、安徽、河南、湖北、廣東、寧夏存在的嚴重土地違法違規問題限期整改。這是繼2007年以來，國家土地督察機構第二次採取此類的措施。

　　“地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。”這幾乎成為各地審計部門的共識。

　　但現實卻是，地方政府仍然熱衷於賣地，並且屢創新高。

　　國土資源部今年2月11日公佈的數據顯示，2013年全國國有建設用地供應73萬公頃，同比增長5.8%，其中房地産用地20萬公頃，同比增長26.8%。與此同時，全國主要監測城市的地價也在上漲。

　　國家統計局3月公佈，今年1—2月，房地産開發企業土地購置面積4062萬平方米，同比增長6.5%，土地成交價款1000億元，增長8.9%。

　　對於地方政府對賣地有著難以割捨的情結，安徽財經大學教授唐敏向《中國經濟週刊》表示，這是由於過去的財稅體制，事權和財權不對等，導致地方政府過度依賴土地財政收入來推動發展。

　　與此同時，還有業內人士表示，面對巨大而唾手可得的土地收益，不少地方政府將經營土地當作主要工作方向，甚至冠以經營城市的美名，以至於有些地方除了賣地之外，已經喪失了真正經營城市、發展實體經濟的能力。“賣土地已經令有些地方政府不可自拔了。”

　　上海易居房地産研究院研究員嚴躍進指出，土地財政容易造成地方政府的惰性和腐敗。在無需大的成本時，過於依賴土地收入，而不會在其他收入方面尋求突破。

　　財政部最新數據顯示，2013年全國國有土地使用權出讓收入高達41250億元，這創出了土地市場有史以來的新高。《中國經濟週刊》記者查閱財政部國有土地使用權出讓收入數據發現，2008—2013年，6年間全國國有土地使用權出讓收入已經高達15.6萬億元。

　　而且，土地的蛋糕還在越做越大。

　　國家審計署2013年12月30日公佈，截至2013年6月底，地方政府性債務餘額支出投向中，土地收儲債務16892.67億元，位列地方政府性債務餘額項目的第二。土地收儲形成了大量土地儲備資産。審計抽查的34個重點城市(4個直轄市、5個計劃單列市、25個省會城市，不含烏魯木齊、拉薩)本級，截至2013年6月底儲備土地16.02萬公頃。

　　根據全國城市地價動態監測系統的數據，2013年第四季度，重點監測城市中，地價總體水準為4735元/平方米，商服用地、住宅用地和工業用地的地價水準分別為8157元/平方米、7052元/平方米和889元/平方米。

　　而國家審計署審計抽查的34個重點城市，與全國城市地價動態監測系統中的重點監測城市幾乎完全重合(後者只是多了烏魯木齊、拉薩兩地，對地價拉動作用有限)。

　　因此，用這34個城市的儲備土地乘以土地的平均價格，即可得出這34個城市的土地儲備總價值。

　　據此，34個重點城市截至2013年6月底儲備土地的總市值已經達到7.585萬億元(16.02萬公頃×4735元／平方米)。而如果考慮2013年6月之後新形成的土地儲備，以及地價仍然在不斷上漲的現實，僅34個重點城市的儲備土地總市值可能就會超過這個7.585萬億元。如果加上全國其他數千個城市，全國的數據或將更加驚人。

　　而僅僅34個重點城市儲備土地總市值就遠遠超過了全國土地收儲的投入(16892.67億元)，二者相差近6萬億，土地買賣堪稱暴利。一位業內人士就此向《中國經濟週刊》記者反問道，這麼大且唾手可得的既得利益，誰舍得呢？

　　記者手記

　　財稅改革如何破解土地財政困局

　　“觸動利益比觸動靈魂還難。”雖然有很多專家、學者及業內人士呼籲遏止土地財政，但這些年來，土地財政卻不可避免地越滾越大。記者採訪還發現，相比于過去幾年，當下中國最小的行政單位——鄉鎮一級地方政府，對土地的介入程度也越來越深。

　　分析人士指出，其實深入分析土地財政的幕後，毫無疑問是政府這只手伸得太長了，直接捲入到經濟利益的糾紛之中，既當裁判員又當運動員。

　　安徽財經大學教授唐敏建議，一是要深化財稅體制改革，建立現代財政制度，明確界定中央和地方事權及其支出責任，使事權和財權大體對等，從而從源頭上解決地方政府過度依賴土地財政的問題；二是依法規範土地流轉收入，通過稅收等政策解決土地暴利問題。

　　一位業內人士甚至指出，至少未來5年，土地財政難以完全退出。長期要改、短期難動，這是土地利益格局的現實局面。

　　上海易居房地産研究院研究員嚴躍進表示，土地收入將越來越表現出兩個突出問題：一、收入不夠。在如此龐大的地方債規模下，尤其是舊債償還期陸續到達時，當前的土地收入遠遠不能滿足償還的胃口。二、土地出讓的收入機制不長效。土地資源畢竟有限，同時城市規劃進程也不允許無節制地開發各類土地，這樣土地收入終有枯竭的時候。

　　上述人士建議，確保財政支出公開透明，削減不合理開支，進一步落實中央八項規定和約法三章，建設節約型政府。

　　中國人民大學農業與農村發展學院副教授仝志輝向《中國經濟週刊》表示，針對這種局面，關鍵是要平衡政府、集體、個人之間的利益。未來應當要改革徵地制度，既要保證農民的土地收益，還要保證政府的收益。假如，過去政府從農民手中徵地是一畝10萬元，轉手賣給開發商100萬元，政府賺90萬元。今後如果實現自由入市，農民一畝地賣100萬元，農民可以分享收益，政府可以通過稅收等形式獲得相應的收益，這就能避免地方政府的消極不作為。

　　除了改革徵地制度，黨的十八屆三中全會和《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》都提出，要在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　有專家指出，允許農村集體經營性建設用地入市，勢必能衝破目前的土地利益格局，更大程度上發揮市場配置資源的作用，高房價、房産綁架中國經濟等局面有望得到緩和。

　　但是目前，有些地方尚未邁開改革的步伐，就遇到了來自既得利益的阻力，甚至不乏有人打著保護農民利益的幌子來阻撓改革。

　　對此，業內人士建議，認定了方向的改革，還必須合理有序地推行下去。