農業供給體系要著力提高“三個能力”

　　作者:國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員 葉興慶

　　推進農業供給側結構性改革的政策信號接踵而至：剛剛閉幕的中央經濟工作會議，把深入推進農業供給側結構性改革作為明年經濟工作的四大任務之一；稍後閉幕的中央農村工作會議，則強調以推進農業供給側結構性改革為主線，加快培育農業農村發展新動能，開創農業現代化建設新局面。這表明，解決好供給側存在的結構性問題，是今後一個時期農業改革發展的首要任務。

　　稍作歷史回顧，我們可以發現，在改革開放38年來的農業發展進程中，先後於上世紀80年代中期、90年代初期和世紀之交進行過三次農業結構調整。與這三次農業結構調整相比，本輪農業供給側結構性改革在起因、措施等方面有相似之處，如都存在主要農産品供大於求、價格下跌、農民增收困難等突出矛盾和問題，都強調要優化農業生産結構、發展市場緊缺的農産品生産。但本輪農業供給側結構性改革，在主攻方向上有明顯的不同。集中表現在提高“三個能力”：

　　第一，提高農業供給體系對市場需求變化的適應能力。隨著收入水準提高，城鄉居民的需求會從“吃飽”轉向“吃好”，從“肚子”和“舌尖”的需求轉向“養眼”和“養生”的需求。但目前我國農業供給體系仍停留在提供農産品大路貨的發展階段，與需求變化很不適應，導致我國農産品供需失衡問題較為嚴重。據估算，2015年我國糧食消費量約為6.5億噸，産量為6.2億噸，0.3億噸的缺口需要靠進口彌補，但2015年我國糧食實際進口量達到1.3億噸。之所以超量進口1億噸，在於我國需求量大的大豆國內生産不足，而國內玉米産量增長難以被需求增長消化，大量庫存積壓。奶粉進口量快速增長，而國內奶牛養殖業銷售不暢。在絕大多數地方，農業僅僅提供農産品，還沒有成為休閒觀光的去處。農産品供需失衡，造成庫存與短缺並存；農業供需失衡，造成産品功能強與休閒觀光功能弱並存。我們要通過這輪調整，著力發展綠色優質農産品，著力發揮農業的多種功能，切實增強農業供給體系對需求變化的敏感性。

　　第二，提高農業供給體系對進口農産品的競爭力。2013年以來，我國大宗農産品國內市場價格普遍超過國外農産品進口到岸稅後價格，出現所謂“價格倒挂”和生産量、進口量、庫存量“三量齊增”。這固然與國際石油價格和海運費下降、人民幣匯率變動等宏觀因素有關，但更為本質的原因是隨著工業化城鎮化水準提高，我國農業生産的人工成本和土地成本不斷上升，推動我國主要農産品成本不斷提高。我國加入WTO時爭取到的關稅等農業邊境保護措施有限，不足以消弭因資源稟賦差異而形成的國內外農産品成本差異。面對這種局面，必須通過發展農業適度規模經營、提高農業勞動生産率，加強農田水利等基礎設施建設、攤薄農業生産成本，以增強我國農業基礎競爭力；必須通過提高品質安全標準、倒逼農業標準化生産，發展地方特色優勢産品、賦予地域文化元素，以增強我國農業品質競爭力。

　　第三，提高農業供給體系的可持續發展能力。經過多年奮鬥，我國農業已達到較高綜合生産能力，但其中有相當部分是不可持續的。過量使用化肥和農藥，長期超采地下水，侵佔濕地造田種糧、造池養魚，開墾陡坡耕地和易沙化土地，利用重金屬污染耕地種糧種菜，農用薄膜殘留土壤，這些生産行為增加了當前産量，但這是以犧牲子孫後代發展根基為代價換取的。促進這些邊際産能有序退出，必須找準支點，特別是要把外部負效應內部化，讓採取這種生産方式的人付出代價，讓其有壓力退出；實行輪作休耕補貼，讓其有動力退出。同時，要讓綠色、健康産能的增長跑贏邊際産能的退出，實施“藏糧于地，藏糧于技”戰略，大規模開展高標準農田建設和農田水利建設，大力推進農業科技進步。

　　提高這三個能力，要以體制改革和機制創新為根本途徑，激活市場、激活要素、激活主體。既要發揮市場信號的導航燈作用，也要發揮政策信號的指揮棒作用。穩步推進農産品價格形成機制和收儲制度改革，降低價格扭曲程度、矯正資源錯配。農業支援政策應體現向提高農業品質效益和競爭力聚焦、向新型經營主體傾斜、向資源節約和環境友好生産方式發力的政策取向，以農業政策轉型引領農業發展方式轉型。