評論：戶籍改革到位每年可獲超萬億收益

　　“青年經濟學人”評選系列報道之十八

　　都陽

　　1971年出生，1993年和1996年，先後在安徽農業大學農業經濟係獲得農業經濟學學士學位和碩士學位；1999年獲得浙江大學管理學院經濟學博士學位。

　　現任中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員、教授、博士生導師，中國社會科學院人力資源研究中心副主任、中國社會科學院人口與勞動經濟研究所勞動與就業研究室主任。

　　研究領域為勞動經濟學、人口經濟學、發展經濟學、中國經濟增長。

　　★ 核心觀點

　　戶籍制度改革牽涉醫療、教育、養老等保障制度，現在迫切需要的是一個具有全國統籌、頂層設計的改革方案。如果將社會保障的統籌層次提高到中央層面，全國一個標準，戶籍制度改革的難度會小很多。

　　戶籍制度改革的成本，很多計算都是不恰當的。我們的研究表明，如果把改革措施做到位，通過促進勞動力的進一步流動，可以帶來效率改善和生産力提升，每年大概能帶來相當於1萬億-2萬億的收益。

　　戶籍改革迫切需要頂層設計

　　新京報：7月24日，國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，至今已有三個月時間。你認為當前戶籍制度改革的進展如何？應該怎樣細化改革方案？

　　都陽：《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》與先前頒布的《國家新型城鎮化規劃》中有關戶籍改革的很多內容是一脈相承的。這些文件確定了戶籍制度改革的一些基本方向和原則。《意見》提出了“積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變”的工作思路。

　　實際上，在過去十幾年時間裏，各地在戶籍制度改革方面已經有很多試點，戶籍制度存在的主要問題以及改革的重點和難點已經比較清晰。戶籍制度改革牽涉醫療、教育、養老等保障制度，現在迫切需要的是一個具有全國統籌、頂層設計的改革方案。

　　對現行戶籍制度改革的最大制約，就是與戶籍制度掛鉤的社會保護體系，包括社會保險、社會救助和公共服務。正是由於這一原因，要徹底完成戶籍制度改革必須通過全國統籌的改革方案。如果某一個地區改革，讓常住人口和戶籍人口的福利和公共服務均等化，就會形成一個福利洼地，所有的人都會流到這個地方來，地方財政肯定沒辦法承受。

　　以前鄭州的戶籍制度改革就提出公共服務和社會保障方面一體化，最後改革難以推進，以失敗告終。這種與公民身份相掛鉤的社會保護、公共服務改革，涉及不同地區之間、城鄉之間的利益關係協調，它必須要有更高層次的統籌，全國一盤棋行動。如果全國各地的基本福利一致，戶籍改革的難度就會小很多。

　　新京報：現在社保由地方政府提供。如果全國各地福利一致，地方政府在標準設置上會存在很大爭議。

　　都陽：這就需要在社會保護體系的設計與義務分擔中更好地厘清中央和地方的關係。

　　在一些基本的社會保護提供方面，如基本養老、基本醫療和基本公共服務(如義務教育)，中央政府可以承擔更主要的角色。比如現在新做的一些社會保障，像新農保、新農合，有些是縣級層次統籌的，統籌層次很低，跟地方政府的財政能力關聯就很大。如果將社會保障的統籌層次提高到中央層面，全國一個標準，這樣戶籍制度改革的難度也會小很多。

　　新京報：2013年中央政法工作會議上曾宣佈，三年之內完成戶籍制度改革。今年發佈的《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》給出的時間表是到2020年。時間表的調整從側面反映改革難度超過此前預期。當前戶籍改革的主要困難是什麼？

　　都陽：改革制約主要來自幾個分割：城鄉分割，地區分割還有部門之間的協調。要做好這幾個統籌不是很容易。因為改革不僅僅取決於措施，還涉及意願和執行，涉及部門利益調整，地區利益調整，涉及中央政府和地方政府關係的調整。

　　目前，有很多社會保護項目發揮著類似的功能，但其管理卻分散于多個部門，如果把這些項目和管理進行合併，可以讓資金使用發揮更大的效率。比如醫療保險方面，職工基本醫療保險現在歸人社部管，另外兩個部分歸衛生部管；社會救助方面，除低保外，其他一些類似低保的社會救助項目也在並行運作，這些類似的項目和職能是可以整合的。

　　戶籍改革成本很多計算不恰當

　　新京報：把統籌層次提高到中央，改革的阻力似乎迎刃而解了。但中央財政如何消化這筆支出？現在戶籍制度改革讓地方財政壓力增大，無法消化成本的説法很多。

　　都陽：我認為大家過多關注戶籍制度改革的成本，很多計算都是不恰當的。所謂戶籍制度改革成本，就是給一些原來沒有福利的人提供更多保障，但這些人本來是應該有保障的，所以不能完全稱之為成本。

　　而且，如果採用漸進改革思路，財政壓力並沒有達到那麼可怕的程度。現在社會保障最重要的三個部分：養老、醫療和社會救助，其實中央財政給地方政府的補貼已經負擔了大頭，大概在60%以上。如果把現在的社會保障制度系統化、規範化，提高統籌層次，中央財政的能力是可以承擔的。

　　另外，大家對戶籍改革的收益估計不足。戶籍制度改革能帶動勞動力市場發展，促進勞動力進一步流動，它帶來的收益是非常可觀的。

　　新京報：怎麼評估戶籍制度改革可以帶來可觀的收益？

　　都陽：這個收益可能被很多人忽略了。之前有人做過一個研究，美國的非法移民並沒有享受本地福利和公共服務，但是卻對美國的經濟産生了很重要影響，提高了美國經濟活力。我們的研究也表明，如果把改革措施做到位，通過促進勞動力的進一步流動，可以帶來效率改善和生産力提升。每年大概能促進經濟增長1.6個到2個百分點。也就是説，即使GDP增速在5%-6%，這項改革也能帶來相當於1萬億-2萬億的收益，完全可以抵消所謂的改革成本。

　　農業生産不會成為制約因素

　　新京報：效率提高的來源在哪？

　　都陽：舉個例子，現在北京保姆的工資越來越高，同時，農村仍然有一些中年的勞動力。具備相應條件的農村婦女並不是不想來北京當保姆賺錢，是很多條件制約了她。萬一離開土地，找不到工作，又沒有保障，該怎麼辦？看病都是大問題，在農村有新農合，在北京看病即使能報銷，也非常困難。如果這些顧慮都沒有了，她可能就願意去北京當保姆，賺比在農村更多的錢。而需要保姆的人就能以更低價格或更方便地雇到一個保姆，他本人就能更好地投入工作，提高生産率。這是一個促進分工和專業化的過程。

　　新京報：所以你認同戶籍制度改革能延長中國人口紅利的觀點？

　　都陽：對。結構轉型需要花時間在市場上摸索。我們也不希望勞動力成本直線上升，當勞動力供給制約經濟發展，勞動力的充分流動實際上是有利於結構轉型的。

　　從宏觀層面看，已經實現了三十年高速增長奇跡的中國可能正處於“中等收入陷阱”的十字路口。以前促成經濟增長奇跡的一些有利因素正逐漸消失。而東亞經濟體的經驗表明，在中等收入邁向高收入的階段，由全要素生産率推動的勞動生産率增長是經濟增長的主要動力。在以要素積累為特徵的傳統經濟增長方式被發揮到無以復加的程度時，深化改革與持續增長是相容的。甚至唯有改革，才能為中國經濟發展注入新的活力，使中國避免中等收入階段的發展難題，步入高收入經濟體的行列。

　　新京報：是否擔心戶籍改革引發從事農業生産的勞動力驟減，影響農業生産？

　　都陽：以前一直有這個擔憂。但現在中國農業的現代化程度已經很高了，農業生産經營並不是簡單的勞動投入，其他生産要素投入也非常高，像化肥、農藥、優良品種，包括機械化的程度，投入增長都很快。所以農戶也並不是一個簡單的勞動者，而是一個家庭農場的管理者。既然農業的生産經營跟勞動投入已經沒有太大關係，如果農地的流轉制度更加自由的話，那農業生産本身並不能成為一個制約的因素。發達國家的農業，都是1%-2%的勞動力，這完全不應該成為一個擔心的因素。

　　新京報：勞動力流動變為人口流動會牽扯到方方面面的問題，尤其是教育問題。在這方面你有何建議？

　　都陽：教育很重要，思路跟養老制度基本一樣，教育的公共服務也應該一體化。可以實行類似于義務教育賬戶的方法。適齡人口可以擁有個人賬戶，在任何地方接受義務教育。

　　新京報：但目前我國教育的核心問題是供應不足。

　　都陽：我也同意，教育深化改革應該在這個方面展開。國家需要辦學校，承擔義務教育角色，但同時也應該讓其他社會主體參與進來。

　　新京報：從長期發展來看，如果戶籍制度改革以及相關配套改革遲遲不能就位，中國經濟主要會面臨哪些問題？

　　都陽：由於沒有對戶籍制度進行全面系統改革，它所造成的一些弊端已經顯現。例如，以勞動力流動為主導，造成了人口結構在城鄉間分佈的扭曲。留守兒童、留守老人等群體的出現會造成一些新的社會問題。同時，由於人口流動的潛力沒有進一步釋放，我們也就難以享受其對社會經濟發展所帶來的紅利。

　　Q：對2014年的經濟、社會運作，你最大的擔憂是什麼？

　　A：一些經濟的結構性問題所引發的矛盾能否順利解決。

　　Q：十八屆三中全會確立的300多項改革中，你最關注哪一項？

　　A：三中全會提出全面深化改革，這很重要。現在我們需要一個全面、系統的改革方案，而不是孤立地説哪一項改革更重要。

　　Q：評論認為，未來兩年是上述改革推進的重要窗口期，你認為兩年內，最有希望改變現狀的一項改革是什麼？

　　A：很難説，有的改革很重要，但並不一定是立馬見效，比如像戶籍制度改革，它是一種根本性的長遠的改革。

　　- 人物

　　謝絕“走勢預測”的經濟學者

　　第一次見到都陽本人，忍不住在內心讚嘆，這個學者真帥，像極了令狐衝的俊朗瀟灑。

　　可當回到經濟話題，剛才的那種錯覺馬上消失。在整個採訪過程中，都陽都一臉嚴肅，謹慎地對每一個問題作答。即便聊起經濟學界的學術爭鳴，或學者應堅守的準則這樣的題外話，他都會馬上表示，“這個話題我不參與，不做回答”。

　　不少企業家和學者會角色帶入，將自己與武俠小説裏的某個人物對號入座，或秉持某種俠客精神，作為自己的學術精神，仗義執言。

　　但都陽認為，經濟學者不是武俠英雄比武功，作為一個學者，他只能從自己的研究結果來看，政府應該怎麼做，或者能做什麼。作為一個研究者，他只能提出方案和內容。至於“後事”如何，那是決策者的事情。所以，他會謝絕那些涉及形勢判斷，走勢預測的話題，認為這不是學者發揮作用的地方。

　　都陽也認同經濟學家對社會的很多問題看得很清楚，執政者需要“遊説”，也不反對遊説，前提是內容不跟個人利益掛鉤。他也願意在不同場合提方案，比如發表學術論文、接受媒體採訪，或者給決策者寫報告提思路，但僅此而已。

　　“因為我的角色就是研究這些問題，提出自己的想法和思路。作為這個事情，我已經完成我的角色了。”都陽説，每個決策的過程，決策者都會受到其他因素制約，站在某個學者的角度可能看不清。他説，即使自己的觀點沒有被決策者採納，而時間證明自己的方案更合適，也沒有什麼委屈或遺憾，因為自己已經做了該做的事。