向松祚：“新官不理舊債”使地方債成為糊塗賬

　　【導讀】我國將對地方政府債務實行限額控制，納入預算管理。經濟之聲評論：地方債管理應該儘快透明化、陽光化。

　　據經濟之聲《央廣財經評論》報道，國務院日前批轉了發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》。《意見》提出，今年將對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理；規範政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度。建立健全債務風險預警及應急處置機制，防範和化解債務風險。

　　經濟之聲特約評論員、中國農業銀行首席經濟學家向松祚對此評論。

　　經濟之聲：這兩年，我國的地方債風險一直是多方關注的焦點，有評論指出，從債務負擔看，2014年、2015年最為沉重，隨著平臺融資集中到期，未來兩年到期債務規模增長更快，而地方財政收入增幅則難以大幅提升，屆時地方政府以及融資平臺將面臨更大的還本付息壓力。去年底召開的中央經濟工作會議把防範地方債務風險作為今年的六大任務之一。這次國務院批轉的《改革意見》再次強調“對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理”，把地方債納入預算管理，透明化管理地方債，對於解決地方債風險意味著什麼？

　　向松祚：這個國務院關於地方政府債務它其實有一系列政策，這個政策的核心是三個詞。一個詞就是納入預算。第二個詞是總額限制。第三個就是規範程式。這個政策出臺的核心原因就是地方政府債務有一個最大的一個弊端，就是極不透明。也就是地方政府債務這些資金都用到哪去了，很多時候是一筆糊塗帳。這些地方債務底下的資金也就是發行的債務，中央政府替他們發行的債務，他們從銀行底下的貸款，或者通過其他方式的融資，這個融資到底是資産抵押的，這些資金到底用在什麼地方，這些項目産生的預期收入和回報，很多時候連地方政府自身都説不清楚。何況地方政府的這種任期制，新官不理舊債，往往這個新官上任以後對舊官所留下的債務是不理不問的。

　　還有一個很大的麻煩，就是根據我們的調查，有些地方政府平臺的公司就是皮包公司，他們把地方政府有些資産，包括一些土地已經抵押了好幾次。這是非常危險的一種情況，在這個大的背景下，國務院出臺規範地方舉債程式、限制控制是很好的辦法，但是可能不是一個長久的解決之計。

　　經濟之聲：我看到網友有這樣的質疑，簡單的限額控制能控制得住嗎？要真正控制好應該有什麼樣的制度來保證？

　　向松祚：這裡有一個很難解決的矛盾，如果不限額控制，讓地方政府自主舉債，必須要讓市場來發揮決定性的作用。讓金融市場發揮決定性作用，地方政府首先就必須要成為一個透明的、獨立的舉債主體。但是在目前的政策體制下，這一點是做不到的。什麼叫獨立的透明的舉債主體，也就是某個地方政府舉債，不需要找中央政府，也就涉及到市場發債就可以。而能不能發的出去，那就請信用評級公司給一個的信用評級，信用評級合適就能發出去。要做到這一點，要求地方政府每花一分錢，就要當地的人民代表大會必須要審批，要徹底的改變現在書記一把手，市長、省長一把手的模式。但是這種模式要改起來，就牽扯到政策體制的重大調整，短期之內看來是沒有可能性。在這樣一個大的背景下，中央政府來控制地方政府的舉債規模，看來是一個短期之內只能這麼做的權宜之計，當然這個短期有可能很長。

　　經濟之聲：您剛才還提到一個詞“陽光融資”。從2009年開始發行地方政府債券，2009、2010年，財政部代理髮行全部地方政府債券。2011年底，中央政府推出試點計劃，允許浙江省、廣東省、上海市和深圳市自行發債，但仍是自發代還形式，並非徹底的“自發自還”。今天我還看到媒體報道，下半年將允許10個省市自主發債，其中六個省包括浙江、江蘇、山東、廣東以及中西部兩個欠發達省。今年，地方自行發債的改革腳步是不是要加快？

　　向松祚：不過我們這一點要明確，自主發債這個自主其實不是真正的自主。因為它首先發債的額度到交到中央去審批的，不能自行定這個額度，在這一點上你卡死了。同時地方政府發債的級別並沒有的受到地方的約束，也就是最終的債務償還，如果他實在是償還不了，最終這個負債還在中央財政身上，所以這個自主實際上是一個半自主。面向未來就是有沒有探討在目前行政體制的不夠重大的調整背景下，能不能自主，這裡面還是有許多的文章可以思考可以做的。也就是，在三中全會規定的財稅體制改革的大的背景下，可以讓地方政府承擔更多的風險，中央政府可以給它更多的自主權，同時也給市場更多的自主權。

　　這種方法當然大家已經討論很久，還是可以探討的，比如一些符合條件的地方政府，它可以讓市場的評級公司給它的信用評級，它可以自主委託這個市場的這個投資銀行來發這個債；中央政府可以給它一個總的規模的一個額度，在這個額度之內你就可以自主發行，自主歸還，也不需要有中央政府來給你做這麼一個擔保；甚至可以在外債的過程中，可在形式上出現某些地方政府違約或者破産，形成一個風險的控制機制。不能現在説就是限額控制，然後就把它管死。這不是我們三中全會讓市場在資源配置中發揮重大的作用或者決定性作用，不符合這個精神。

　　經濟之聲：這個半自主什麼時候能夠到一個完全的自主。《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中提到的“推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度”，這應該是防範地方債風險的一個重要的制度保障，把它建立起來的關鍵是什麼？

　　向松祚：三中全會的重要決定裏已經有明確的一些指南，首先要區分中央財權、中央事權和地方事權，在明確劃分事權的基礎上再劃分財權。所謂權責發生制，也就是事權是你要負責的地方，你要有相應的財政資金來源做這個事。這還需要再進一步的細化，中國非常大也非常複雜，有很多事可能是需要中央和地方來統籌做，甚至是需要多個地方政府來協同來做的。這個裏面要完善起來還是相當複雜的。

　　第一，可以把具體的某個地方政府，它必須完成的重大的事物列清楚，然後這些事物到底需要多少預算，而且這個預算是面向未來的。三中全會也講了，就是要有超前的預算的辦法，先把這一步完善起來，然後再進一步完善，比如這個交叉的事權或者重疊的事權再進一步完善，這需要相當長的時間，才能夠建立起這個權責發生制。