城鄉養老並軌能否促雙軌制改革

　　2月7日召開的國務院常務會議，決定合併新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。雖有多個省份的先期試點以及人社部去年年底的會議吹風，這項決策仍然讓人們感到振奮。

　　城鄉養老並軌既是社保改革的方向所在，亦是城鎮化進程的大勢所趨。和放開中小城市的戶籍限制一樣，城鄉養老並軌也是破除制度壁壘、助推資源流動的關鍵性舉措，和前者共同構成了城鎮化的“政策骨架”。既然城鎮化的核心是“人的城鎮化”，那麼戶籍的開放和大社保格局更是題中之義。

　　新型農村社會養老保險（新農保）與城鎮居民社會養老保險（城居保）是現有的四種養老方式中的兩種，另外兩種分別是機關事業單位養老保險和城鎮職工基本養老保險（職保）。比較而言，“新農保”和“城居保”是兜底型的養老保險，彼此轉移接續最容易，加之之前多個省份的試點，二者合併已是水到渠成。因此城鄉養老並軌的消息甫一傳出，就有學者提醒公眾不要將“城鄉合併”誤讀為雙軌制的打破。過度解讀確應避免，只是城鄉養老的並軌，還是給雙軌制改革帶來了一線希望。

　　現有養老保險的劃分依據，説白了，是城鄉之間看戶口、城鎮內部看單位。這一明顯帶著計劃經濟胎記的劃分方式，構成了現在社保設計的基本邏輯，在納稅人中人為劃分出了多個群體，使得歧視性的社保制度在中國20年來屹立不倒。現在的城鄉並軌雖非直接針對雙軌制，但打破了城鄉二元結構，根本上就是在改變以戶籍、單位為落點的社保設計思路。這一社保“意識形態”的變革，無疑使得深層次改革更為可期。

　　此外，就統籌方式而言，養老保障是“雙軌”；若就待遇水準而言，養老保險其實是“多軌”。這當中，機關事業單位養老金要高於“職保”，而“職保”又要高於“城居保”和“新農保”。後兩者順利合併，固然源自其統籌方式的一致和保障水準的相近，但也為“多軌”統一的漸進改革開了一個頭。

　　有意味的是，一旦將城鄉並軌看作改革的開頭，那麼養老制度的歷史包袱將成為無法懸擱的問題。比如，配合20世紀90年代國企改革而産生的“職保”，未來將往哪去，是否也要納入合併後的城鄉居民基本養老保險？事業單位養老金何去何從，是否也要伴隨著事業單位改革發生質變？至少從原則上看，城鄉養老並軌都會使社保設計的討論深入到雙軌制問題上來。

　　漸進式改革總是從淺水處泅入，但往往具有象徵意義。去年7月央行放開貸款利率管制，雖未涉及利率市場化的最核心問題，但仍被論者視作金融改革的曙光。同樣，城鄉居民基本養老制度的建立，也是從最便宜處入手，是改革小步行進的展現。不妨把城鄉養老並軌看作打破雙軌制這一整體性改革的子命題，棋看後招。（劉 白） 作者：劉 白