夏斌：財稅改革是最難啃的“骨頭”

　　夏斌，國務院參事，國務院發展研究中心金融研究所名譽所長。

　　十八大為我國未來5-10年的經濟發展提出了新的目標，一場更為複雜和艱難的改革也正在醞釀。十八大之前，夏斌就在研究和思考下一輪經濟改革方向和路徑。近日，夏斌接受新京報記者專訪，詳細闡述了他所提出的改革路線圖。

　　對於中國經濟的現狀，夏斌提出了四個不平衡，即投資、消費、凈出口比例嚴重失衡；産業結構發展不協調；國民收入分配格局嚴重失調；中國總儲蓄遠遠大於國內投資。夏斌為此建議的改革路線圖是，以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為“突破口”，並以此推動土地徵地制度、社會保障體系、財稅體制改革和國退民進四大重點改革。他認為，在改革方案制定的時限要求上，原則上都應在2013年內完成。

　　沒有“頂層設計”很難推進改革

　　新京報：你去年提到，對當前我國經濟中的一系列問題，需要“頂層設計”。但也有人認為，可繼續“摸著石頭過河”。沒有“頂層設計”究竟能否推進改革？

　　夏斌：我認為，一是很難，經過30多年改革，容易改的都已改或者正在改，剩下的都是難啃的“骨頭”。二是會耽誤發展大局。面臨各種複雜的問題，如果缺乏事先總體的謀劃，純粹出於“問題導向”，推進A問題的改革，引出B問題的改革需求。以此類推，解決了B問題，再引出C、D問題的解決。

　　前幾年的歷史已證明，四平八穩推改革，功效是不明顯的。我們充分估計到下一輪改革中利益格局調整將會更加艱難，加上未來改革中可能出現的意識形態爭論和短期經濟不穩定的糾結，很容易又會導致改革中的就易避難、“繞道走”現象。其結果就是，在國家綜合國力持續大幅提升的同時，國民仍是怨聲載道，中國經濟遇到的不可持續風險與挑戰仍未徹底解決。

　　況且，危機後世界主要經濟體的結構調整和全球需求的萎縮還將持續一個較長的時間，這決定了給予中國靠持續結構扭曲、粗放式增長來解決國內問題的空間縮小了，時間不多了。

　　新京報：要研究“頂層設計”，必須要對當前中國經濟發展中的各種問題和矛盾有準確把脈。你認為當前經濟主要矛盾是什麼？

　　夏斌：我國經濟面臨的問題是，近10年來投資、消費、凈出口比例嚴重失衡；産業結構發展不協調；國民收入分配格局嚴重失調；中國總儲蓄遠遠大於國內投資。

　　相關結構問題的形成動因不僅僅局限于實體經濟本身。其他的重要原因，一是中國經濟正處於轉軌過程，利率、匯率、資源等要素價格機制儘管在改革，但由於改革得不到位，扭曲的市場信號對經濟結構的扭曲，起到了不可忽視的傳導與推動作用。二是與要素價格扭曲相配合，體現政府管制意圖的稅收因素、市場準入限制因素、國企壟斷因素和各種資源價格低廉的因素，同樣對經濟結構扭曲起到了傳導和推動作用。

　　所以，要糾正扭曲的結構，僅靠經濟體自身的運作是解決不了的，必須要糾正政府在市場運作中的過渡干預，要重新討論政府干預在市場運作中的合理邊界問題。

　　須真心實意落實“新非公36條”

　　新京報：有人認為正在推進的城鎮化是改革的突破口，你是否贊同？

　　夏斌：全球危機後，面對主要國家經濟結構的調整和全球經濟再平衡的過程，中國外需減少趨於常態化，50%左右的高投資已不可能長期持續，因此選擇“更多依靠內需特別是消費需求拉動”的戰略，無疑是正確的。

　　但是，是否意味著城鎮化就是進一步全面改革的“突破口”？城鎮化意味著什麼？意味著第一，農民要進城，農民工要像市民那樣，享受小孩幼兒園、學校、醫院、養老等基本的公共服務和福利。有人測算，一農民工變市民，財政要掏8萬元，全國2.5億農民工，合計要掏20萬億元。即城鎮化意味著財政要拿出鉅資。當然提高城鎮化率水準是個逐步的過程，分攤到當年財政的錢也是有限的。

　　第二，農民工進城後要在城裏住下來。住下來要有住房、要配有自來水、電、氣、道路、排污等設施。既要搞基礎設施建設，又要有錢投資。誰投？若政府資金不夠，民間資金能否投？政策又如何引導？這涉及“新非公36條”怎麼去真正落實的問題。

　　第三，農民工進城後要長期生活下去。要把妻兒、父母從鄉村接進城，就要有長期的收入。靠什麼？靠就業。全國除少數城鎮有條件去發展重大項目的第二産業投資外，廣大的中小城鎮更多的要靠發展勞動密集型的服務經濟。怎麼發展？主要靠民間資金，靠中小企業，靠稅收、金融等政策引導，靠降低各種投資門檻，取消各種行政管制。一句話，必須去真心實意地落實“新非公36條”。

　　決策者只要是堅持改革，不動搖、不停滯、不倒退，那麼今後的財政絕不是捉襟見肘的問題，而是會暴露一個“大窟窿”，會不得不倒逼財稅體制進行一場大改革。當財稅改革進行到一定地步，收支缺口困境決定了，不得不從國企進一步提高分紅比例和出售部分國企股權為內容的“國退民進”改革中尋找出路。

　　新京報：那改革突破口在哪？

　　夏斌：下一輪全面經濟改革的方向應該是，以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為“突破口”，並以此推動土地徵地制度、社會保障體系、財稅體制改革和國退民進四大重點改革。

　　把土地增值收入歸還農民

　　新京報：縮小收入差距改革涉及的利益集團也很多，你覺得該怎麼改？

　　夏斌：我認為，在全國城鄉，應儘快出臺已討論七八年的以“提低、控高、擴中”為主要內容的改革方案。“方案”應像十八大報告提出“翻番”的量化目標那樣，必須要有具體量化的數據或比例目標。

　　第一，未來八年中，“提低、控高、擴中”必然涉及逐步提高最低工資標準、城鎮居民最低養老標準、貧困救助線等扶弱內容；第二，明確逐年縮小城鄉醫療、養老、教育等社會保障水準差距的量化目標；第三，為解決居民預防性儲蓄制定全面、逐步提高國民福利水準的各項社會保障的量化目標。

　　這樣必然會引起國家財政入不敷出，也可進一步倒逼財稅部門通盤考慮財稅體制的改革，制定中長期改革預算。與此同時，為了解決因長期負利率而形成的居民財産損失，也要求倒逼金融部門應結合宏觀調控需求，制定利率逐年市場化的改革方案。

　　新京報：其實收入分配改革中，城鄉差距是關鍵，如何提高農民收入？

　　夏斌：在農村，要想真正提高農民的收入，重點是必須依法進一步改革土地徵地制度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農民。目前城鄉居民財産性收入差距超過城鄉居民的收入分配差距，這是導致城鄉居民貧富差距拉大的顯著原因之一。

　　實施土地徵地制度改革，實際上只是要求在農村經營性用地、宅基地“確權、登記、領證”的工作基礎上，真正回歸落實十七屆三中全會早已確立的“建立城鄉統一建設用地市場、建立土地經營權流轉市場”兩大原則。改革政府壟斷經營土地制度，允許農村經營性建設用地可以出租、出讓、入股、信託等多種方式進入市場。

　　土地出讓金驟減倒逼財稅改革

　　新京報：把土地的增值收益回歸農民後，地方政府的財政收入問題如何解決？長期以來，土地出讓金是地方政府重要的資金來源。

　　夏斌：其實通過這一改革，財政可在規範、統一契稅、房産稅等稅種改革基礎上，形成合理的房産稅制度，增加一些財政收入。但另一方面，土地出讓金的驟然減少將大幅度減少城市建設資金。

　　按有關規定，在土地出讓金扣除土地交易成本後的土地出讓收益中，還必須按固定比例或非固定比例，計提農田水利建設、農村基礎設施建設等支出。若土地出讓金驟然減少，其結果不僅僅會影響地方城市建設，還將直接嚴重影響各地農村的教育、農業、水利建設等，絕大多數的地方財政將難以生存。最終必將會紛紛要求中央與地方財力和事權重新劃分，要求財稅體制改革。

　　再考慮收入分配、社會保障體系改革中新增的財政支出以及多年累積的地方融資平颱風險化解等因素，國家財政必然會難以維持下去。

　　新京報：那怎麼辦？

　　夏斌：決策者只要是堅持改革，不動搖、不停滯、不倒退，那麼今後的財政絕不是捉襟見肘的問題，而是會暴露一個“大窟窿”，會不得不倒逼財稅體制進行一場大改革。當財稅改革進行到一定地步，收支缺口困境決定了，不得不從國企進一步提高分紅比例和出售部分國企股權為內容的“國退民進”改革中尋找出路。

　　新京報：這就是倒逼的改革。

　　夏斌：只要堅持深化上述各項改革，未來的國家財政出現相當大的收支缺口肯定是難以避免的。而要真正解決此問題，最有可能實施的制度調整是動用政府手中掌握的大量現存資源，來推進市場經濟體制的最後形成，即財稅體制和國退民進的改革。

　　應打破政府對金融機構絕對控股

　　新京報：財稅體制改革具體該怎麼改？

　　夏斌：收入分配改革、土地徵地制度改革、社會保障改革等幾乎各領域的改革，其改革的結果，最後都會直接或間接影響到中央或地方政府的收入與支出。此時如果財稅體制不改革，其他改革都將難以進行。在本輪改革中，涉及面最廣、情況最複雜、歷時最長，最需要在短期急處理、中期有安排、長期有預期的改革，是財稅體制大改革。因此可以説，財稅體制改革是本輪改革中最難啃的“骨頭”之一。

　　政府要有充分的思想準備，要在配合當前收入分配改革和為穩定經濟發展而採取“積極財政政策”之時，認認真真地去重新思考中央與地方政府的財力與事權關係，適度提高地方政府收入比重，合理測算中長期國家財政的收支缺口及動態變化，全面制定中國中長期財稅體制漸進改革方案，並在各項改革的動態過程中，及時修正方案。

　　新京報：不少反對國退民進改革的人認為這樣會影響執政基礎。

　　夏斌：逐步並適當降低國有企業在國民經濟中的比重，不會影響執政基礎。為什麼？縱觀世界各國，一國經濟健康運作，靠什麼？一靠法律法規制度健全，這是基礎；二靠宏觀調控政策得當，這起決定性作用。國有成分比重高，並不意味經濟增長必然快。民營成分比重低，也並不意味經濟增長必然慢。

　　強調“國退民進”，在當今中國的經濟發展階段，絲毫不影響加強對關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的控制力和影響力，只是意味著：對“重要和關鍵”之外的行業與領域，應該有計劃地“退”；即使對“重要和關鍵”的行業領域，實施“控制力與影響力”仍要分門別類，未必對相關行業和領域都要實施百分之百的控股權或絕對的控股權。

　　新京報：哪些是重要和關鍵領域？

　　夏斌：比如，要堅決打破現有對銀行、證券、保險、信託、基金公司等40多家中央金融機構幾乎為政府絕對控股，控股權益高達3.3萬億元的局面。要處理好國有企業進入房地産市場問題、高檔酒店、賓館、招待所等非主業投資，還要認真研究處置目前國有實體企業對40多家金融企業所持約2070億元的資本及權益。對各級地方政府及下屬的財政等部門持有的國企及地方金融機構股權，應參照中央國企及中央國有金融企業股權處置辦法實行。

　　改革方案今年內應完成

　　新京報：概括你的改革“路線圖”，就是由縮小收入差距與要素價格“兩大核心”入手，推動土地徵地制度、社會保障體系以及相應放鬆各種行政管制的改革。當真正破解土地徵地制度、社會保障問題之時，也可能正是地方建設資金缺口、融資平颱風險徹底暴露之時。由此推動財稅體制改革和國退民進改革。

　　夏斌：具體説，在農村，重點是土地徵地制度改革；在城市，重點是社會保障制度改革；在國家經濟制度層面，重點是財稅體制和“國退民進”改革。其中財稅體制和“國退民進”的改革，是最終決定這輪改革能否成功的關鍵。沒有財稅制度的大改革，中國這一輪經濟改革之坎是邁不過去的。

　　當然也可以預料，“四大重點”的改革，將牽動各級政府與國民、各個領域與各個階層，涉及方方面面利益的調整，情況相當複雜，也是最難解決的。因此，更需要決策者早早統籌安排。

　　新京報：改革要統籌安排，在改革時機上，孰先孰後？

　　夏斌：已有的教訓證明，改革中對政府有關部門不能沒有改革壓力，不能允許政府部門間“無時限”的“協調、磋商”現象長期存在下去。

　　根據全面改革內容“先後次序、輕重緩急”的不同，在改革方案制定的時限要求上，原則上都應在2013年內完成。具體可限定在3-9個月。根據改革內容的不同，有些方案設計本身並不難，難的是具體的執行過程，如利率市場化改革方案，個別資源的價格改革方案等。對此類方案的設計，要求在較短的時間內必須拿出。有些改革還需經大量的調查與研究，方案設計的時間可稍長些，如社會保障制度改革、土地徵地制度改革。從總體上説，各項方案之間要能銜接，形成統一的時間表。

　　統一的時間表制定後，具體的執行操作可根據不同的改革內容，確定不同的時間目標。但是原則上應在未來3-5年內，健全或基本健全中國整個市場經濟運作的機制與制度。能否取得這輪改革的最後成功，關鍵取決於決策者的戰略勇氣與歷史責任的擔當。(記者 蘇曼麗)

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