濟青高鐵推全國首個以地養路方案 已獲鐵總認可

　　鐵路沿線土地綜合開發在2014年可謂“雷聲大、雨點小”，儘管國務院出臺了《關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見(國辦發〔2014〕37號)》(以下簡稱“37號文”)，但在地方層面一直沒有實質性進展。

　　這一局面在2015年2月終於被打破，《中國經營報》記者近日獲悉，濟南到青島的高鐵線路(以下簡稱“濟青高鐵”)站場周邊土地綜合開發方案已經獲得鐵總的認可。據了解，鐵總負債超過3.5萬億元，地方政府投資鐵路的資金壓力也在增大，多方位籌資建鐵路成為各方認可的途徑，加速土地綜合開發也成為鐵路部門的必然選擇。

　　不過，有利益就有紛爭，濟青高鐵的沿線土地綜合開發方案也經歷了鐵路投資方與沿線各地方政府的反覆博弈。業內人認為，上述開發模式一旦有成功的例子，會很快得到複製，即便有博弈，也無法阻擋鐵路建設的熱情，2015年鐵總計劃8000億元的投資依然會是各地爭搶的香餑餑。

　　首個獲鐵總認可的方案

　　山東省發改委副主任秦柯2月6日表示，山東省將加快推進鐵路項目沿線土地綜合開發，積極對濟青高鐵站場周邊土地進行綜合開發，減輕濟青高鐵融資壓力，統籌做好土地綜合開發規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃的相互銜接，按照市場化、集約化原則，依法取得土地，進行綜合開發，以開發收益支援鐵路建設。

　　2015年1月12日，濟青高鐵項目可行性研究報告獲國家正式批復。事實上，在制定可研報告的同時，山東省還制定了相應的土地開發方案。據秦柯介紹，山東省聯合鐵道部第三勘察設計院制定的濟青高鐵站場周邊土地綜合開發方案，獲得中國鐵路總公司高度認可，這也是全國第一個同步在可行性研究階段制定出土地綜合開發方案的鐵路項目。

　　據了解，濟青高鐵全長307公里，規劃輸送能力單向5000萬人/年，計劃今年3月份開工建設，建設工期為4年。項目總投資估算599.8億元，由山東省與中國鐵路總公司按80%：20%比例合資，山東省政府已明確，由山東高速[1.30% 資金 研報]集團(以下簡稱“山東高速”)代表山東省政府出資，由山東高速控股的山東鐵路建設投資公司牽頭組建濟青高鐵項目法人實體。

　　山東省發改委一位參與濟青高鐵土地綜合開發方案制定的內部人士袁立(化名)向記者透露，已經上報給鐵總的土地開發方案，只是一個大致的規劃性方案，制定這份方案的主要目的，是幫助濟青高鐵項目獲批。事實上，為了真正實施土地開發，省發改委另外制定了一份詳細的土地開發方案，正在準備呈報給省領導。未來濟青高鐵沿線每個市都將成立一個土地開發公司，負責對該市高鐵站場周邊進行開發。

　　“簡單點説，新建鐵路沿線土地綜合開發，就是在確定鐵路站場位置之後，與沿線各地政府協商土地開發的規模和方案，然後向上申報方案和用地指標，流程上來看很簡單，但操作起來由於牽涉面廣，過程非常複雜。”袁立表示。

　　鐵路投資方博弈地方政府

　　在袁立的記憶中，制定土地開發方案的過程，就是鐵路投資方和地方政府的博弈過程。

　　首先引發爭議的是37號文中“土地綜合開發”的含義。儘管37號文提出“促進鐵路建設投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰地區實施土地綜合開發，提高鐵路建設項目的資金籌集能力和收益水準”，並要求“地方政府統籌鐵路站場及毗鄰地區相關規劃，通過綜合開發用地供應與鐵路建設聯動等措施，引導市場主體實施鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發，有力有序推進鐵路建設”。但袁立表示，文件並未明確鐵路投資主體要進行的是土地的一級開發還是二級開發。在土地開發過程中，最掙錢的是土地一級開發，也就是土地劃給投資方後，在完成徵地、拆遷、“三通一平”等步驟之後，直接把地賣掉，這是穩賺不賠的。土地二級開發就有很多不確定性，比如投資方在這塊地上搞房地産，但如果房子賣不出去，就砸手裏了。

　　“37號文對土地一級和二級開發的問題只字未提，我估計是因為太敏感了，所以不敢提，但在實際執行過程中，由於新建站場的土地屬於地方政府，鐵路投資主體應該負責哪一級的開發，大家就有了爭論。”袁立介紹，最初濟青高鐵沿線各市政府和山東省國土資源廳都認為，鐵路投資方只負責搞二級開發，也就是投資方按市場價從各市拿地，然後再進行土地開發。但鐵路投資方認為，二級開發投資大、週期長、風險高，只做二級開發沒法弄。最後，省裏提出，濟青高鐵的投資方，應該將沿線土地的一級開發和二級開發相結合，我們現在制定的方案也是爭取按照這個思路。

　　此外，37號文要求“地方政府確定土地綜合開發的邊界和規模，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃”。由於文件並未對單個站場的土地規模做具體規定，於是，鐵路部門和沿線各站點的地方政府就拿多少土地的問題又展開一場較量。

　　濟青高鐵自西向東依次設置濟南東、鄒平南、淄博北、青州北、濰坊北、高密北、膠州北、青島機場站、紅島等九個車站。“在大家看來，經濟比較好、站點比較大的地方，比如，濟南、青島，這些地方政府應該拿出更多土地來支援鐵路建設，因為它的土地升值空間大，高鐵對其帶動效應也大，但在方案的討論過程中，各地都不願意多拿地，經濟強的城市説，憑什麼我的地值錢我就應該提供更多土地，經濟弱的地市更是叫苦不迭。”袁立透露，大家也曾商量過“一刀切”，讓濟青高鐵沿線經過的各市都劃定出相同面積的土地進行開發，但還是有城市不滿意。事實上，每個地方的城市規劃和站場周邊土地開發使用情況都不一樣，一刀切也確實不現實。

　　鐵路沿線土地開發加速度

　　“雖然做土地綜合開發有很大難度，但至少這樣還能掙點錢支援鐵路建設，我們的思路是，先把濟青高鐵作為樣本嘗試，未來其他鐵路項目也要搞土地綜合開發。”袁立表示，現在，山東在鐵路沿線土地綜合開發上已經走在了前列，下一步，要爭取讓濟青高鐵成為全國首個實現沿線土地綜合開發的鐵路項目。

　　事實上，自去年8月國務院發佈37號文之後，鐵路沿線土地綜合開發一直沒有實質性進展。去年11月，中國鐵路總公司就鐵路沿線土地開發進展緩慢問題做出部署，要求各鐵路局務必倒排工作進度，抓緊做好地籍測量、四鄰指界、評估報告和授權經營處置報批等重點工作，切實承擔主體責任。

　　在今年1月底召開的中國鐵路總公司工作會議上，盛光祖又強調，“2015年，鐵路系統將加大資産經營開發力度。按照國家對鐵路土地授權經營的政策，將分類推進既有和新增土地綜合開發，力爭實現綜合開發收益最大化。”

　　根據鐵總公佈的數據，2014年鐵路完成建設投資8088億元，超額完成全年計劃，這也是繼2010年鐵路固定資産投資達到8426.52億元後的第二高，2014年，鐵路新線投産8427公里，刷新歷史最高紀錄。2015年，鐵總計劃完成投資8000億元以上，與2014年保持同樣強度和水準。

　　“鐵總已經負債超3.5萬億元，地方政府對鐵路投資也是力不從心，按照現在的鐵路建設速度，加速沿線土地綜合開發是必然的選擇。”發改委綜合運輸經濟研究所研究員董焰表示，為了解決土地開發過程中投資方和沿線各地政府的矛盾，可以更多吸引沿線政府作為鐵路項目的投資者，鐵路建設是為了地方經濟發展，當鐵路建設及沿線土地開發與地方政府捆綁在一起時，地方政府自然就有了提供土地的積極性。

　　湖南發改委鐵路建設辦公室相關負責人也表示，儘管實施過程矛盾很多，但加快鐵路沿線土地綜合開發的大趨勢是不會改變的，現在要做的就是協調各方利益。（孫麗朝）