報告稱2020年城鎮工礦用地突破11萬平方公里

　　圖表：彭靂

　　近期，由中國金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮化》報告(下稱“報告”)，從新型城鎮化的視角下，為我國土地制度的改革，做了極其詳盡的設計。

　　土地制度改革成突破口

　　中國改革已近臨界點，城鎮化被視為最可能的改革突破口。而如何在土地改革上尋求破題，則是推進新型城鎮化進程的關鍵所在。

　　預計到2020年，中國城市化率應該在60%左右，城鎮人口大約為8.5億，比2012年底城鎮人口凈增加1.4億人。目前我國城鎮工礦用地規模已突破10萬平方公里，如果按每人平均100平米為新增城鎮人口提供工礦用地，城鎮工礦用地總量將突破11萬平方公里，該數據大大突破了國土資源部土地利用總體規劃中2020年城鎮工礦用地達到10.65萬平方公里的控制目標。這都需要持續、穩定的城鎮建設用地投入作為基本保障。

　　《報告》指出，土地制度改革是新型城鎮化的關鍵內容之一，給出的第一條建議就是，大幅擴大城鎮建設用地規劃。

　　而屢被忽視的是，現行土地管理方式引發的問題。首先就是城鎮建設用地使用效率下降。伴隨著城市化的過程，土地的使用應更集約，但是中國沒有表現出這種明顯的態勢，而且土地使用粗放程度不斷惡化。從2000年到2010年，全國每人平均城鎮工礦用地從130平米提高到142平米，城市建成區人口密度下降，從每平方公里7700人下降到7000人。

　　此外，農村土地閒置狀況比較嚴重。因為農村人口大量進城，再加上農業收益很低，很多耕地存在荒廢現象。《報告》估算，現在進城務工農民數量為2.3-2.6億人。估計目前閒置規模達到185-285萬公頃，相當於現有城鎮用地的四分之一到三分之一。

　　土地財政問題也十分突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自於土地出讓收入。審計署的調查顯示，2010年底政府性債務大概有40%左右是要靠土地收益來償還的。

　　解套地方“土地財政”

　　與城鎮建設用地緊張相關聯，我國新型城鎮化面臨的一個重要問題是高房價，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價，阻礙了城鎮化的進一步推進。地方政府債務過高等已成為城鎮化建設的最大後遺症。

　　不管採取上述何種土地改革方案，改革後，政府不能再依靠“賣地”，而且還可能要事先墊付土地購置和開發成本，這可有效減少地方政府著眼于“賣地”的短期行為和腐敗問題。當然，這也會限制地方政府增加土地供給的積極性，因此需要設計相應的激勵機制，鼓勵土地供給及供給融資，為地方政府先期徵地和開發投入提供市場化的資金保障，相應的財稅制度改革和金融市場創新可提供充分的支援，並形成有效的激勵約束機制。

　　《報告》建言，在城市政府無從獲得賣地收入且財政能力有限的情況下，政府購置和開發土地的支出可以通過發行市政債籌集，其償付能力即土地開發項目未來所帶來的現金流，包括可穩定徵收的財産稅、公共設施及服務的使用者付費、商業繁榮後帶來的各種稅收增收等。

　　南方日報記者 龍金光

　　實習生 鄒小玲

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