住宅用地使用權期滿如何續期 專家談該不該收費

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　　近日，有媒體報道溫州出現20年住宅用地使用權年限期滿續期的新聞後，引發社會各界廣泛關注和熱議。從目前來看，我國絕大部分住宅用地使用權年限是70年。但是，由於種種原因，不但各地存在20年、30年等期限不同的住宅建設用地使用權期限，而且在續期時土地使用權出讓金的補交問題上，也存在不同的做法。根據我國物權法規定，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。這一規定與之前法律法規的規定之間是怎樣的關係，住宅建設用地使用權期滿如何自動續期，應不應該收取相關費用等等，記者就上述問題採訪了有關專家。

　　相關法律規定不具體引發爭議

　　“法律有規定，但是規定不具體。”江蘇省社會科學院法學研究所法學博士李小紅介紹，1990年5 月19日國務院頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(下稱“《暫行條例》”)第12條規定：“土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：(一)居住用地七十年；(二)工業用地五十年；……”第40條規定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建築物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，並依照規定辦理登出登記。”第41條規定：“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續期的，應當依照本條例第二章的規定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，並辦理登記。”1995年1 月1日起施行、並於2007年8月、2009年8月先後修訂的城市房地産管理法第14條規定：“土地使用權出讓最高年限由國務院規定。”第22條規定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批准。經批准准予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批准的，土地使用權由國家無償收回。”

　　然而，2007年3月16日通過、2007年10月1日起實施的物權法第149條第1款規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”第2款規定：“非住宅建設用地使用權期間屆滿後的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動産的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。”

　　由此可見，城市房地産管理法、《暫行條例》等法律法規規定了土地使用權的最高年限，使用權年限屆滿可以申請續期，經批准准予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金，等等。但是，物權法對於住宅建設用地土地使用權期間屆滿後的續期，區別於非住宅建設用地使用權而特別作出“自動續期”的規定，並未對土地使用權期限、自動續期是否收費等問題作出明確規定。顯然，不同規定之間的區別是明顯存在的。而且，值得注意的是，從通過、修訂時間上講，以上法律法規之間就續期問題是存在統一可能的。在這樣的情形之下，也就難免引發一系列爭議了。

　　怎樣理解物權法“自動續期”的規定

　　土地權屬是關係到老百姓安居樂業的基本民生問題。中國人民大學法學院教授劉俊海認為，物權法第149條規定住宅建設用地使用權期間屆滿自動續期，並沒有規定任何條件。既然沒有規定自動續期的條件，就應當理解為無條件。對此，北京大成(南京)律師事務所律師陳芳華也表達了自己的看法。根據現有法律規定，住宅建設用地使用權期間屆滿後自動續期，不應支付土地使用費。因為根據物權法規定，住宅建設用地使用權期間屆滿後，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿後的續期，依照法律規定辦理。那麼，從體系解釋的角度來看，法律將住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權的續期區分開來，很顯然，住宅建設用地使用權的續期與非住宅建設用地使用權的續期必然存在區別。“自動續期”，意味著使用權人無需採取任何行為，包括重新支付土地出讓金的行為，否則便不能稱為自動續期。房産乃老百姓安家之本，在當前高房價和高地價的背景下，民眾購置房産往往需要耗費其畢生的積蓄，而在這種情況下，70年後若還需支付昂貴的土地出讓金，讓人接受起來比較困難。

　　中國人民大學法學院助理教授熊丙萬表示，雖然不容易説清楚到底“何種做法是自動續期”，但比較容易理解“何種做法不是自動續期”。物權法明確區分了“非住宅性建設用地”和“住宅性建設用地”的續期。前者是需要依據法律的特別規定來執行，而後者是“自動的”，無需申請和批准程式。事實上，要求每一戶或者每一個小區去分別申請續期，也是一個十分不經濟的事情。

　　也有觀點認為，自動續期雖然自動，卻應有償。根據現行法律法規，通過出讓的方式所取得的土地使用權均具有一定的期限限制，其中也包括住宅建設用地使用權。從法理上講，土地使用權續期，本質上屬於取得新的土地使用權，理應再次支付土地使用權出讓金。

　　據報道，全國範圍內，土地出讓大都是各地自行組織實施的，具有一定靈活性，住宅用地使用權年限低於70年的並不少見。如果不區分最初的住宅建設用地使用權年限，不管是20年、30年、50年期限，還是最高期限70年，在期間屆滿後一律“無償”自動續期，是否科學合理？畢竟法律目前只是規定了最高期限，是否允許存在不同的住宅用地使用權期限，不同使用期限情況下又該如何續期，等等，都應有具體、明確的規定。

　　住宅建設用地使用權制度應如何完善

　　“住宅建設用地使用權制度的完善，核心在於‘自動續期’的細化和明確。”在李小紅看來，物權法規定的“自動續期”，首先意味著住宅建設用地使用權期間屆滿後無須房屋權利人主動申請，土地使用權直接延續，不應人為設置障礙。唯此才符合“自動”之本意。其次是只要房屋所在的住宅建設用地的使用權是經過公平的市場競價而取得的，而不是劃撥等方式取得的，就不應再收取任何費用。否則可能會出現一個悖論，即房屋所有權人購置了房屋，應該是自家資産的積累，但因為房屋附著的土地使用權的期限問題，則可能使自己陷入不確定的債務中。此外，“自動續期”與“再行議價”在操作上是不對接的。商品房土地的使用權人最初是開發商，及至商品房銷售給業主，使用權則由一個開發商變成人數眾多的房屋購買者，再行議價的對象將不特定增多，除非強制，否則協商無從談起。未來對住宅建設用地使用權期間屆滿後的續期問題的處理應慎之又慎，在沒有更好的辦法之前，維持現狀就是最好的辦法。

　　熊丙萬則認為，這裡有必要作以下類型對比分析：一是對比住宅性建設用地和商業性建設用地，後者需要按照市場和商業邏輯運作，收取相對較高的費用，是有正當性的。但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住，頂多只能收取與公共支出相對稱的必要費用。二是要區分單套住宅性建設用地與多套住宅性建設用地。前者的保障性功能十分明顯，只能收取用於政府提供公共産品的費用；後者具有商業和投資性，可以考慮通過交易稅或者持有稅的方式收取土地使用費。三是區分農村宅基地使用權與城市住宅性建設用地使用權。前者是沒有期限的，也即永久期限的，且是免費的。對後者而言，無論是採用補交土地出讓金的方式，還是房地産稅的模式，都應當保證房屋所有人對土地享有長期穩定的使用權。在形式上，可以是補交與續期相當的土地出讓金，也可以是房地産稅。這都是技術性問題。但無論如何，這種費用都應當以滿足公共産品的供給成本為限制。

　　一般而言，物權法關於“自動續期”的規定已經初步確立了該物權的永久性基礎。但是，住宅建設用地使用權人在續期時，是否應當繼續支付土地出讓金呢？劉俊海表示，“應當免費將利益讓給業主。從公平角度講，購房者買房時的房款裏已包含消費者為取得國有土地使用權而付出的公平合理部分，即相當於獲得了永久性使用權。如果將來追加費用，勢必導致現有商品房價格的不確定性，影響房地産交易的穩定性。而從尊重商品房的商品屬性來看，穩定物權既是各國的通行做法，也是以民為本、造福群眾的體現，同時也避免了因實際操作困難而助長新的不公。”他認為，住宅建設用地使用權的續期問題已經成為當今社會的焦點問題，國家應儘快就此出臺相關明確的規定。

　　有人認為，無償續期也存在弊端。陳芳華提出，隨著中國人口的迅猛增長，而土地又是不可再生資源，“無償續期”必將導致人口與土地的矛盾日益尖銳，甚至導致土地承載不能，進而抑制經濟的發展。解決無償續期弊端，應根據物權法第149條規定，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。續期後，改為以年為單位徵收房地産稅或者物業稅。擁有多套住宅的，第二套房以上才徵稅。同時，政府應取消一次性徵收70年土地出讓金，將土地出讓金併入物業稅，新建商品房一律不再徵收土地出讓金，而改為由購房者以年為單位繳納物業稅。

　　總之，無論是在理論層面，還是在實務操作層面，仍然有很多問題需要認真研究，需要從頂層設計角度，給出系統的、具體明確的解決方案。