房地産業失序 中國城鎮化拒絕“新二元化”

　　編者按 經過近年來的不懈努力，長期影響我國經濟社會發展的“城鄉二元化”結構正在朝著“城鄉一體化”的方向嬗變。然而，另一種新的“二元化”結構開始出現在大城市內部和大中小城市之間。

　　當前大中小城市之間及城市主城區和邊緣城區之間，在産業佈局、土地供給、資金支援、基礎設施建設、公共服務和人口吸納、人才集聚、人脈積累以及就業創業機會、發展空間、市場環境等方面差距明顯，分化失衡，而且這一趨勢還在加劇。如果任由其演化下去，不僅帶來經濟問題，還會造成社會割裂，引發社會政治問題。這一問題已引起高層高度關注。

　　中國的城鎮化須遏制“新二元化”、“兩極化”趨勢，走均衡、協調、健康發展之路。

　　二元分化：從城鄉間到城市間

　　社會人群在大中小城市之間堅守與逃離的艱難選擇，從深層次探討，其根源和癥結在於城鎮化的失序與失衡造成的“新二元化”結構。尤其在各地“擴城大躍進”新熱潮下，大中小城市及城市內部在規劃佈局、産業發展、資源配置等方面原有的不合理現象被加劇，一二三四線城市發展失去均衡，兩極分化態勢日顯，人們被迫居住在斷裂的城市空間，承受著被撕裂的內心傷痛。

　　擴！擴！擴！擴城洶湧

　　近期各地拉動經濟增長的投資計劃出臺，各大城市原本沉寂的“擴城運動”又以多種形式出現。中財辦委託發改委研究機構調查的12個省區中，12個省會城市都要建新城，共規劃了55個新城；144個地級市中有133個要建新城，共規劃了200個；161個縣級市中，有67個要建新城。公佈規劃面積的96個新城，共規劃佔地6105平方公里，相當於所在城市現有建成區一半以上。

　　隨著各種城市“概念”紛紛出爐，揚塵的建設工地在多個城市周邊出現。

　　廣州下轄的每個區都頂著響亮的“世界級”的名號，甚至有些區市內擁有多個在建或者擬建的“城”。從2011年開始，廣州各區就不斷推出“造城”概念，而且規劃定位都是“世界級”。就在2012年8月，廣州市在一週內就提出4個“城”的規劃建設方案。

　　目前廣州已經規劃在建和要建的“城”至少有10個，涉及領域廣，名目多，從金融、商貿、教育及至文化、體育，幾乎無所不及。如天河區的“天河智慧城”、“廣州國際金融城”，蘿崗區的“中新廣州知識城”、“廣州科學城”，增城市的“新塘國際商務城”，白雲區的“廣州國際健康産業城”，番禺區的“廣州國際創新城”、“大學城”，海珠區的“海珠生態城”等等。

　　近兩年，杭州在錢塘江兩岸建設10座新城的計劃正在付諸實施。這十大新城包括已經初具規模的錢江新城、下沙新城，還有湘湖新城、之江新城、濱江新城、城東新城、錢江世紀新城、空港新城、江東新城、臨江新城。與此同時，一個耗資千億元的“生態城”建設計劃也已經出爐，到2015年，杭州下轄八區五縣(市)的所有土地都將變為生態示範區。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組所調查的90%以上的地級城市規劃建設了新城新區。大多數城市已經將新城新區建設付諸行動，並非僅僅存在於規劃。

　　廣東省在2012年提出要支援粵東西北地級市城區擴容提質，並且從省級層面提出了12個新城新區。雲浮、惠州、茂名等城市啟動了新城新區建設和規劃，並將新城新區建設寫入政府工作報告，作為2013年的重點工作來抓。

　　在各地有關新城新區的文件規劃中，一般都提了較高的建設標準，生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領先標準。河北唐山、陜西西安、江西九江等諸多城市也規劃建設各類高端生態城。而從各新區規劃上看，空間大多是留給富人的，高標準的新城新區規劃沒有提供適宜中低收入人口和外來農村人口進城居住生活的空間。

　　“如此下去，新城新區集聚人口目標必將難以實現。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵對此不無擔憂。

　　“鬼城”與“地王”凸顯房地産業失序

　　儘管每個城市在進行新城、新區建設的時候，都給出了“科學”的規劃和誘人的“藍圖”，但半月談記者走訪發現，其中不少帶來“空城”、“死城”、“鬼城”等問題。

　　據統計，目前被媒體稱之為“鬼城”、“空城”的地方已近40多處，但新城的“超前規劃”仍令許多地方政府樂此不疲。

　　“城鎮化容易遇到兩個難題：一是人來了，城市沒有準備好；二是城市準備好了，人不願意來。”國務院參事室參事劉志仁説，處理不好，前者就會導致“大城市病”，後者則會造成“鬼城”。

　　“空城”、“鬼城”大量進入視野的同時，一線城市的“地王”、“樓王”也刺激著公眾的神經。

　　6月，廣州，“房地産黑馬”佳兆業攜裕瑞房地産公司以45.57億元拿下黃埔區南玻宅地，成為廣州當時的總價“地王”；7月，北京，經過62輪競拍，北京懋源房屋開發有限公司以17.7億元的總價競得豐台區夏家衚同地塊；7月，上海，萬科狠砸48.7億元搶得張江高科技園區商住地塊，樓面地價21415元／平方米，溢價率88.6%，刷新上海年內總價地王的紀錄；8月，深圳，華潤置地有限公司以109億元購得前海一幅用地面積6.1萬平方米的地塊，溢價率高達62.2%，樓面價超過21000元/平方米，不論是總價還是樓面價格，都刷新此前歷史記錄。

　　這一連串的數據暗示著各大房企的投資熱潮紛紛向一線城市回流。

　　中國指數研究院專家分析認為，一二線與三四線城市之間房地産行業發展的分化正在不斷加深：三四線城市供應量遠遠超過需求，但一線城市和部分二線熱點城市優質地塊稀缺，供不應求。

　　2013年上半年，我國十大房企在一二線城市的拿地面積、金額佔其全國拿地比重分別達到76%和91%，回歸一二線態勢更為明顯。

　　與此形成鮮明對比的是三四線城市的房價。“現在三四線城市的房地産商快要崩潰了。”安徽省中部某縣級市房地産商老呂無奈地説，“大城市房子根本不愁賣，可咱們這種三四線城市地價漲得夠快，就沒見房價怎麼漲，買的人也不多。”

　　老呂説，如今該市每畝商業住宅用地400多萬元，與省會城市一些新區的地價差不多，但房價只能賣到每平方米4000余元，約是省會城市房價的一半。

　　北京中原市場研究部總監張大偉説，在2011年之前大中小城市房價漲跌基本一致，但此後房價走勢開始出現分化。“在經濟增速放緩背景下，一些中小城市的就業吸納能力受到明顯的影響，相對來説大城市機會更多。”

　　國家統計數據顯示，今年以來，一二線城市房價漲幅明顯快於平均水準。6月份一線城市北上廣深漲幅分別達16.7%、14.4%、16.5%和16.0%，南京、福州、廈門、鄭州等二線城市漲幅也都超過10%，成為增長最快的城市。

　　自2010年在沿海“掘金”後回到家鄉創業，老呂在房地産市場已投入6000余萬元，開發的兩期樓盤卻遲遲打不開銷路。“血本無歸啊，這些錢要是當時投資在二線城市，怎麼也賺好幾億了。現在要是有熟人想去三四線城市投資房地産，我一定會勸阻，我現在想求著政府‘退地’啊。”

　　好的更好，差的更差，資源配置懸殊而失衡

　　一二線城市房地産市場需求高度旺盛、房價居高不下的最大根源便是資源的過度集中。

　　公眾普遍反映，一二線城市與三四線城市資源配置分化越來越嚴重。“今年我們一個縣的建設用地指標只有500多畝，建個醫院、圖書館就沒了。作為欠發達地區，基礎設施、公益設施建設欠賬多，過去沒錢，現在沒地，指標翻番也不夠用。”浙江南部一個縣的國土局長向記者抱怨。

　　當前，由於土地指標、財政收入等向大城市集中，導致中小城市發育普遍放緩、公共設施建設和公共服務落後。很多中西部省份更是舉全省之力建省會城市，土地指標、財政投入，都是考慮完大城市之後，有剩餘才向中小城市傾斜。這種大城市發展模式，在城鎮化發展初期有其合理性，但隨著大城市吸納性增強，大中城市與中小城市之間的二元差距以及由此引發的問題日益明顯。

　　在城鎮化進程中，小城鎮是承接農民轉移的重要載體。但在不少地方，小城鎮土地供應出現明顯的缺口，土地已成制約小城鎮發展的瓶頸。小城鎮用地吃緊，是由我國目前用地分配格局所決定的：我國城鎮用地主要有兩條“供地線”——一是國家年度下達新增建設用地指標；二是城鄉建設用地增減掛鉤指標。

　　在城鄉建設用地增減掛鉤指標方面，由於這一指標由地市一級統一調劑，大部分指標被調走，留在小城鎮的比例偏低。國家下達的新增建設用地指標是一個地區城鎮土地供應的主渠道，目前新增建設用地指標在大城市、中小城市、小城鎮三級城鎮體系中供應嚴重不均衡。

　　西南政法大學副校長劉俊説，地市一級政府對本區內建設用地增減掛鉤指標分配有決定權，這些指標大部分以保證重點工程和工業園區建設為導向，而不是用於提升小城鎮空間人口承載能力和公共服務能力。

　　以重慶為例，“十一五”期間，國家每年下達給重慶的新增建設用地指標平均為150平方公里左右，其中93%用於保障重慶主城區和30個區縣城用地需求，而900多座小城鎮獲得的指標僅佔7%。在重慶，大量農民工轉移進城，超過6成選擇落戶到小城鎮。但由於用地緊缺，不少小城鎮人口密度每平方公里近萬人，完全可以比肩一些中等城市。

　　半月談記者在渝西經濟大區江津區了解到，根據土地利用總體規劃，到2020年，該區可獲得國家下達新增建設用地指標80平方公里，其中68平方公里落在江津城區，用於保障重點工程項目和工業園區建設，分到區內24個鎮街指標平均約0.5平方公里。

　　由於大量的公共服務、基礎設施建設高度集中于重慶主城區和區縣城市，一些小城鎮面貌10多年基本沒有變化。在地處渝西地區的江津區，小城鎮居民住房、學校、醫院等設施多年無法改善。像白沙、珞璜等中心城鎮人口密度與中小城市相近，連帶引發小城鎮房價高企、學校大班制、基層醫院看病難等一系列問題。

　　在重慶彭水縣，由於缺乏建設用地指標和資金支援，下轄的大多數鄉鎮沒有規範的城鎮垃圾處理場，垃圾處理一般都是簡易填埋，自行解決。縣內一些場鎮沒有建設專門的供水和污水處理設施，經常出現場鎮缺水、污水直排的現象。

　　除了土地瓶頸外，資金短缺和融資渠道狹窄等問題更加困擾著中小城市。在東北某縣城，記者了解到這個縣提出2013年將“強推”總面積10平方公里的新區建設，總投資將達1.7億元，而2012年這個縣的公共財政收入僅為2.3億元。

　　在巨大的籌資壓力下，各地大都將土地收益作為主要資金來源。在山東省沿海某市，當地有關部門負責人表示，當地推進城鎮化建設、加快城市産業升級和支援舊村舊城改造的重要資金來源是土地出讓收入，但受國家土地保護政策、房地産調控政策影響、土地出讓成本上漲等因素綜合影響，這一模式無疑存在變數和隱患。

　　“大城市在國家經濟地位中位次高，對經濟影響大。這樣，該地地方官員的位次就高，官員位次高，反過來能影響經濟投資。這就形成正反饋機制。”安徽某四線城市領導高劍對半月談記者説，過去，國家稅收政策優惠的地區多數集中在經濟發展先行區，尤其是一線大城市，吸引了民間資本和外來資本的進入，加速了這些地區的發展。

　　分稅制改革後，先期快速發展的發達地區獲得更多的地方財政收入，使得當地政府有資金建設基礎設施，良好的基礎設施又吸引了更多的資源進入。這樣就形成了馬太效應，好的更好，差的更差。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵、社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英等多位專家指出，上級分配的資源到高等級城市往往被截留，中小城市本身所創造的財富沒能拿回本地做貢獻。

　　燕京華僑大學校長華生認為，市場本身有一個“馬太效應”，越大越大，越富越富，要真正想發展三四線城市，政府就不能一味助長這種“馬太效應”。

　　高劍認為，目前一二線城市的經濟基礎雄厚，地方政府償還債務能力遠遠超出三四線城市。在三四線城市，如果有一天無法賣地賺錢，地方政府的償債能力不足馬上將體現出來，集中背上沉重的債務負擔。一旦三四線城市樓市泡沫破裂，地方經濟將呈現快速收縮態勢，銀行信貸呆壞賬率也會快速上升，“影子銀行”、民間借貸等風險也會隨之而暴露，危及一方經濟發展乃至社會和諧穩定。

　　據國家開發銀行預計，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元，城鎮化建設資金缺口約為11.7萬億元。而2013年至2015年，財政資金僅能支援當年城鎮化新增投資的1/5左右。然而，同樣是舉債建設，由於在産業發展、資源配置方面的顯著差別，一二線與三四線城市未來的債務風險將出現明顯分化。(記者 王政 張紫赟 李松 葉前)