廣州白雲區土地管理改革攻堅 規範徵地程式

　　白雲區加強了用地規劃，探索集約用地機制。 李細華 攝

　　一項旨在“剎車”白雲區無序低效用地的公共政策，成功實現了“一箭三雕”：既保障了被徵地農民的權益，又規範了高效用地的秩序，還助推了區域産業的優化升級。

　　去年5月，白雲區政府出臺了《白雲區關於加強規劃國土管理、規範土地徵收儲備供應有關工作的意見》(雲府【2013】13號)(下簡稱“13號文”)，重點從重構部門職責分工、科學安排建設項目、探索規劃編制創新、加強土地徵儲管理、完善農民權益保障等關鍵領域入手，破解用地制約經濟社會發展轉型難題。一年回眸，這一制度設計發揮了應有的統籌作用，實現了決策者的調控目的。

　　近日，廣州大學土地管理研究所完成了對上述政策的實施效果跟蹤評估，並給予其高度評價。當前，圍繞土地這一最為關鍵的城鄉要素，一場深化改革的大幕正徐徐拉開。如何優化土地規劃用途管制，實現土地集約節約利用；如何規範徵地程式，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制；如何建立城鄉統一的建設用地市場等，正成為改革進程的關鍵環節。

　　長期低效用地的客觀現狀，優化城市功能佈局的戰略機遇，持續而強勁的市場需求，讓白雲區具備了孕育新一輪土地改革的優良土壤。無論其成效如何，皆有其標本價值。

　　南方日報記者 黃偉 黃少宏

　　規範徵地程式

　　全面落實留用地選址報批

　　徵地亂，一度是白雲區的發展痼疾。

　　曾有一個典型案例：一省級高校到白雲區徵地開辦新校，通過與鎮村簽訂委託徵地協議，辦妥了徵地手續，並在走完用地報批、規劃報建等程式後開工建設。新校區招生後，問題隨之而來。由於徵地時未將周邊基礎設施用地、村社集體經濟發展留用地落實到位，師生出行、生活不便，村民經常去上級部門信訪，要求落實發展用地，基層黨委政府疲於應付。

　　上述案例帶有普遍性，各項目主體單位“各顯神通”，並不通過白雲區統一組織實施土地徵儲，由此帶來諸多問題。

　　痼疾還得猛藥醫。“13號文”首先強化了土地徵儲的統籌管理。

　　《意見》提出，全區土地徵儲由區國土分局代表區政府統籌管理，區土地開發中心(區徵地辦)負責組織實施，其他任何單位、組織、團體和個每人平均不得直接徵收土地。

　　區土地開發中心規範了土地徵收方案的編制工作，編制了方案模板，內容包括項目基本情況、村留用地和安置用地落實方案、徵地拆遷標準和資金(成本)預算等。借區內四大戰略發展平臺的開發建設，白雲區因地制宜，統一了全區徵地補償的梯次標準。

　　全面加強土地徵儲開發資金管理，“13號文”提出，各項目資金實行獨立、封閉運作，避免“拆東墻、補西墻”；集體所有土地徵地的各項補償費的使用和收益分配方法，必須由規定比例的村民或村民代表討論通過，並報屬地街鎮備案，嚴防村社基層幹部挪用、侵佔資金。

　　白雲區曾明確轄區內的徵地項目需按徵地面積的10%比例給被徵地村集體經濟組織劃出經濟發展用地。但在以往，這一類留用地很難落實用地指標和規劃選址，一定程度上堵死了村社集體合法建設的通道，倒逼村社集體搞違法用地及違法建設。

　　對此，“13號文”重申“兩同步”原則，即實現建設項目主體用地、安置用地和留用地同步選址、同步報批。去年至今，這一政策被作為“鐵律”實施。

　　白雲區還決心解決歷史遺留問題。目前，區國土分局已出臺工作方案，提出至2016年底，全面完成五類5695.4畝未落實的留用地報批工作。

　　區規劃分局局長張小余則表示，區內所有在編控規優先考慮村留用地、安置用地的選址，讓失地農民切實共用城市化成果。

　　改革決策機制

　　創立規劃國土聯席會議制度

　　為破解白雲區用地低效難題，“13號文”提出建立項目審議制度，科學有序安排建設項目。

　　“三符合”原則為總綱，對不符合區國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃的建設項目不予安排項目用地。

　　要達到這一目的，白雲區改革傳統決策機制，在廣州市率先設立了規劃國土聯席會議制度，探索解決長期存在的部門職能交叉、決策封閉運作等老大難問題。

　　據“13號文”，由區規劃分局、區國土分局、區土地開發中心、區城改辦等職能部門、鎮街參加的聯席會議，主要對項目的申請準入、規劃選址(控規調整)、土地利用總體規劃調整、土地徵收補償工作方案、“三舊”改造策劃報告書和改造方案等重大環節進行集體審議。目前，這一機制已實現常態化運作。

　　按傳統決策程式，項目從立項到開工，需要經歷規劃選址，用地預審，辦理建設用地規劃許可證、建設用地批准書及土地使用權證、建設工程規劃許可證、建設施工許可證等多個環節，規劃、國土、建設職能交叉運作。其優點在於分權制衡，防止一家説了算，但缺點是部門之間協調難度大，決策相互不透明，溝通不及時，行政效能大打折扣，甚至做“無用功”。

　　聯席會議旨在破解上述難題，將重大決策回歸到一個公開透明的平臺。聯席會主任由區長葉牛平親自擔任，辦公室設在區國土分局，主任由分局局長擔任。

　　記者曾經親歷一次聯席會。會議審議了8個議題，包括專題研究市土地開發中心在白雲區擬進行儲備地塊的選址，審議全區“城中村”改造三年實施計劃工作方案，審議全區地鐵站周邊地塊綜合開發方案、審議3宗用地報批個案等。會議開了一上午，節奏快、效率高，相關街鎮、職能部門如果對某個議題有不同看法，各方當場溝通研討，拿出解決方案。

　　去年全年，白雲區共舉行10次區規劃國土建設聯席會議，共審議84個議題。其中國土類涉及31個議題，主要審議了25個土地徵收工作方案，4個違法用地典型案例、20宗用地報批典型案例及1宗土地利用計劃指標方案。規劃類涉及20個議題，主要審議了8個綜合開發方案，14個選址案件及26個規劃實施方案。建設類涉及5個議題，共審議了10個建設項目存在的有關問題。

　　“每一次開會，鎮街和四大發展平臺的相關負責人都會參會，與職能部門會商討論，聯席會開了一年，不少幹部成了規劃建設的行家裏手。”區國土分局局長劉曉明説。

　　探索集約用地

　　全力突破粗放低效用地瓶頸

　　長期以來，由於缺乏城市規劃引領，白雲區低效用地的情況較為嚴重。

　　一項官方統計數據反映上述現實。2013年度，白雲區單位建設用地財政收入19.88萬元/公頃，低於廣州市54.15萬元/公頃的平均值，單位建設用地GDP為508.67萬元/公頃，低於全市1639萬元/公頃的平均值。客觀分析，這一現狀一方面與白雲區過多佈局全市性民生服務設施，佔用全區大量建設用地規模有關，另一方面也與白雲區土地用途管制不力有關。

　　多重因素促動白雲區作出改變。立足國家新型城鎮化戰略，特大城市的發展方略已由城市擴張轉型內涵提升；從廣州城市戰略來看，白雲區已是都會區和城市副中心的重要組成；從白雲區發展實際來看，低效用地帶來低端産業集聚，外來人口增多，公共財政壓力大，社會治理難點多。

　　“13號文”提出，根據區委、區政府的統籌，區國土分局應加強用地指標管理，優先保障本轄區重點發展平臺、重大産業項目、重要基礎設施及民生公益等項目的用地指標。同時，加強留用地管理，鼓勵、引導農村集體經濟組織在集中安置區進行留用地選址，發揮産業集聚效應，避免集體建設用地的重復低效開發。

　　針對區內重大發展平臺，用地的産業引導將得到強化。如空港經濟區內的廣州航空産業基地一期東區928畝土地已完成審批，已納入今年的土地出讓計劃。用地性質主要為商業商務用地、科研用地及二類居住用地。在競買條件方面，屆時可能會要求競買人或其控股股東或其控股股東的其他子公司須為國家批准的航空集團或公共航空運輸企業，以推動臨空産業集聚發展。

　　此前，國土資源部批復同意廣州市開展城鄉統籌土地管理制度創新試點，賦予了廣州19條先行先試的措施。

　　白雲區依託這一國家試點，首先在土地利用總體規劃修編中展開創新，提出並踐行土地規模作為公共資源的規劃編制新思路，嘗試從更高層次提升用地效益。

　　“過去的土地利用是跟著項目走，往往體現了個體的發展利益。在新的修訂中，我們不看項目，只看功能，依據功能佈局來調整土地利用規劃，以保證社會利益的最大化。”劉曉明説。

　　他介紹，他們在系統梳理全區土地利用存在問題的基礎上，已完成了三大功能片區土地利用總體規劃的編制工作，統籌優化全區建設用地、生態用地的空間結構和佈局。

　　開展政策評估

　　多個領域

　　深化

　　近日，一份厚達40頁的評估報告擺上了區國土分局局長劉曉明的案頭。廣州大學土地管理研究所課題組歷時數月、深入調研，對“13號文”作出了較為系統的實施效果評估。

　　“政策執行效果如何？哪些地方還需要完善？請第三方研究機構來做評估更為權威、公正。”劉曉明説，他們也想通過此次評估，給區政府接下來的政策完善提供建議。

　　廣州大學土地管理研究所所長、教授佘立中是課題組負責人，“白雲區作為區一級政府，就某一項區域性的公共政策專門作實施效果評估，考察、反思其科學性、合理性，特別符合現代法治政府的精神。”佘立中説，他們也是第一次接到這樣的評估任務，做得很盡心、很投入。

　　課題組向全區各村鎮發放了1600多份調查問卷，在多個鎮街組織多場村民、社員及村社幹部座談會，匯集了來自華南理工大學、廣東工業大學、中山大學等高校的專家意見。

　　“我們作出了五個評估結論：合理配置權力的制衡機制，規範權力運作的防範機制，全程公開透明的監督機制，獎罰嚴明的激勵機制，開拓創新的思想引導機制。”佘立中説。

　　改革創新不是一句空話。“就拿規範徵地程式來説，白雲區明確了項目業主、區徵地辦、屬地街鎮、區國土分局、區規劃分局等23個部門承辦徵地補償方案的工作機制，推出了嚴格細化區分的土地徵收成本經濟測算指標，確保徵收補償公正、公開。”佘立中認為，深化土地改革既需要國家做好頂層設計，也需要類似白雲區這樣的“摸著石頭過河”。

　　課題組比較分析了北京市、重慶萬州區、山西太原市等地的類似政策，認為規劃國土聯席會議制度、徵收開發資金科學管理等內容是“13號文”的創新亮點。

　　“不足之處集中在兩個方面：一是宣傳力度不夠，基層群眾認識還不夠；二是留用地報批、‘三舊’改造程式繁瑣、效率不高。”佘立中説。

　　課題組主要成員之一、廣州大學副教授陳平對白雲區基層群眾的權利意識覺醒印象深刻。“在座談會上，村民社員們踴躍發言，表達自己訴求。這是推動改革的原始驅動力。”

　　白雲區擬在多個領域深化土地管理改革。如針對集體建設用地流轉，白雲區正加強研究，從法律法規層次、土地産權、稅收政策、基準地價體系、收益分配機制、選取流轉試點等方面加強探索；探索土地徵儲與“三舊”改造相結合的土地運營機制，創新土地儲與留用地、村集體物業合作開發、共建共用模式，實現政府、村社、經營企業共贏發展。