應適時調整農村建設用地結構

　　中共十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”這意味著，全面把握農村集體建設用地的設置目的、構成及其經營性建設用地的動態調整，是建立城鄉統一的建設用地市場的關鍵。以下提出兩點建議。

　　第一，農村集體經營性建設用地不能僅限于過去的鄉鎮企業用地。現階段，農村集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和鄉鎮企業用地。其中，僅鄉鎮企業用地才算作經營性用地，才可以在符合規劃和用途管制的前提下，進入城市的建設用地市場，享受和國有土地的同等權利。但問題在於，農村集體建設用地總量大概有16.5萬平方公里，其中至少70%以上是宅基地，真正屬於經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地所佔比例很小，約佔10%。如果把農村集體經營性建設用地僅限于原有的鄉鎮和村辦企業用地，如此建立起來的所謂城鄉統一的建設用地市場中，農村集體建設用地所佔比重和發揮的作用就微不足道了。

　　而農村建設用地，是為了滿足農村居民基本的自住房建設需要和公共設施建設需要的前提下，通過興辦鄉鎮企業增加農民的非農收入，其最終目的是讓農民脫貧致富。因此，在保證滿足農民自住房需要和公益性需要的前提下，應該允許農民對集體建設用地構成和用途進行必要的調整。

　　十八屆三中全會還提出，市場在土地資源配置中起決定性作用，這也應該允許農村集體建設用地的結構根據工業化、城市化發展的需要，按照市場規律進行如下動態調整。

　　其一，隨著大量農村人口向城市轉移以及新村建設和舊村改造，農民自住性宅基地所佔比例會逐步縮小，公共設施用地也會相應減少，應允許由此節省出來的建設用地調整為經營性建設用地。其二，在新農村建設中，由於舊村改造和新村建設使農村居民原有的宅基地得以集約使用，由此節省出的大量宅基地應允許調整為經營性建設用地並與國有建設用地同地入市。其三，即使是列入城市規劃圈的農地，只要不是出於公共利益的需要，也不必再採取徵收的方式變成國有建設用地，而應該允許農民集體所有的農地直接轉變成經營性建設用地進入市場。

　　根據工業化、城市化、資訊化和農業現代化協調發展的需要適時調整農村集體建設用地結構，實現經營性建設用地動態管理，才能構建起全國城鄉統一的建設用地市場。

　　第二，城鄉建設用地增減掛鉤應在農村集體之間實現。近些年來，為了緩解城市建設用地的緊張狀況，國土資源部在一些省市推行了城鄉建設用地增減掛鉤試點，基本做法是離城市偏遠的農村將粗放使用或閒置的宅基地復墾為農地，然後將其建設用地指標平移到相關的城市，由政府將城市周邊相應數量的農地徵收為國有城市建設用地。這種做法與三中全會建立城鄉統一的建設用地市場的精神並不相符。

　　應該改變以往城鄉建設用地增減掛鉤的方式，允許農村集體建設用地指標在農民(集體)之間流轉，具體説，就是允許偏遠地區的農民(集體)在將其節省的建設用地(包括宅基地)復墾後得到的建設用地指標，轉讓給城市周邊的農民(集體)，後者可以直接將其相應的農地轉變為建設用地，或自主開發利用，或通過城鄉統一的建設用地市場進行交易。