京津冀區域規劃3.0版將出臺

　　4月10日，北京春季房展在北京展覽館開幕，各房企圍繞京津冀一體熱點進行宣傳。圖/CFP

　　從2005年批復浦東新區綜合配套改革試驗區至南沙新區獲批，近年來，國家戰略性區域規劃已出臺了53個。但2004年就提上日程、三易其名的京津冀區域規劃，一直未出臺。

　　今年2月26日，習近平總書記主持召開座談會，對京津冀協調發展提出“七點要求”，明確表態要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。至此，京津冀區域規劃編制駛入“快車道”。

　　4月9日，國家發改委發佈消息稱：正在會同有關部門和地方研究編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃，規劃範圍包括北京市、天津市和河北省。規劃將根據編制工作進展情況適時出臺。

　　發改委上述表態，被視為京津冀區域規劃3.0版即將落地。但國家級戰略規劃如何編制？京津冀區域規劃為何耗時十年未出臺？跨區域規劃怎樣平衡相關各方的利益關係？上述問題依舊值得探討。

　　編制

　　部委“組團”調研跨區域規劃

　　目前，已有53個國家戰略性區域規劃獲批，經歷了2009年到2011年的密集批復後，區域規劃不再扎堆鋪開。想讓區域發展上升到“國家戰略”的高度，首先需要一份區域規劃，那麼，一份區域規劃是如何出爐的呢？

　　國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成、中國社會科學院經濟研究所研究員徐逢賢等區域經濟專家表示，目前，我國只有一部城鄉規劃法，包括國家戰略性區域規劃等重要規劃在內，編製程序、編制原則等都尚無法律規定。

　　通常情況下，“單地規劃”（即重要城市規劃和省內城際規劃），一般由地方先行編制草稿，經國家發改委牽頭修訂、和國家部委協調後，報國務院批復。

　　比如雲南橋頭堡規劃。雲南省橋頭堡辦專職副主任李金澤表示，雲南省政府向國務院上報《規劃》建議稿後，國務院批轉國家發改委牽頭組織編制。省政府和省級相關部門負責人隨後進京，“拜訪”發改委等部門，“爭取含金量高的重大項目和政策能保留在規劃中，做了大量彙報、銜接工作，國家相關部委漸漸統一了意見”，李金澤説。

　　武漢城市圈、長株潭城市群也如此，兩地都先行組建了規劃編制課題組。

　　武漢城市圈課題組副組長秦尊文回憶説，他曾將一個關於武漢城市圈的報告轉交到時任全國人大常委會副委員長的丁石孫手中，之後又邀請丁石孫出席《推進武漢城市圈建設的理論研討會》，此後又經努力，武漢城市圈“躍升”到國家戰略層面。

　　跨區域規劃、國家大區域規劃，以及一些涉及海洋、邊貿等的區域發展規劃，地方政府則提供基礎資料、基礎數據、出一些思路，規劃編制一般由國家發改委牽頭負責。

　　發改委的規劃編制，一般分為前期研究、規劃編制兩大階段。

　　前期研究階段通常會召開大型座談會，規劃編制涉及地區的黨政領導、專家學者都會參加。發改委還會帶領國家調研團隊，實地考察。規劃編制階段主要是徵集和協調地方、各國家部委的意見和建議，追求共識。

　　如河北沿海地區發展規劃，2010年，國家發改委等28個部委，到唐山、滄州、秦皇島等沿海地區，做了5天調研。成渝經濟區規劃的國家調研團隊，也有27個國家部委。

　　長三角規劃則“動員”到了更多力量。

　　2004年11月中旬，發改委在京組織座談會，宣佈長三角規劃編制正式啟動，隨後成立了長三角規劃領導小組，發改委領導和各有關省市領導都是領導小組的成員。領導小組下設綜合組、專家組和地方組，動員了中科院、社科院、江浙滬的重點高校、地區規劃研究院等眾多知名研究規劃機構，多達400多人。

　　京津冀規劃雖然“待字閨中”，但也經歷了上述過程。

　　2004年11月中旬，發改委召開了京津冀規劃座談會，宣佈京津冀規劃編制正式啟動。

　　據不完全統計，次年，發改委至少組織了三場大型座談會。2008年還組織了京津冀公路通道發展調研會議、第一次京津冀發改委區域工作聯席會。

　　爭奪

　　中央“協調”長三角利益之爭

　　在規劃編制這條“跑道”上，各地的“速度”則不盡相同，專家認為，影響進度的原因主要是區域範圍與産業佈局和城市功能之爭。

　　53個國家戰略性區域規劃，編制時間大多為2到4年。速度最快的是珠三角規劃。從2008年6月，時任國務院總理溫家寶在廣東調研、同意廣東制定珠三角規劃綱要的請求，到規劃正式出臺，用時20個月。

　　與此形成鮮明對比的是兩大跨區域規劃：長三角規劃和京津冀規劃。

　　兩大規劃都被發改委列為率先啟動的區域規劃試點，最早于2004年提上日程，2006年2月就完成了前期調研，進入規劃編制階段，但就此“卡殼”，長三角規劃徵集意見徵了4年，2010年才出臺；京津冀規劃至今仍“待産”。

　　對於長三角規劃和京津冀規劃的編制難度，發改委早有預期。在2004年11月中旬的長三角規劃座談會上，時任發改委副主任的劉江被媒體問到，率先啟動的區域規劃試點為何選擇京津冀和長三角，捨棄了珠三角？劉江回應説，“長三角與京津冀兩個區域，都存在比較典型的跨省市需要協調的問題。”

　　在上海市一學術機構工作的王衡（化名）參與了長三角規劃工作，他對新京報記者説，“跨省市需要協調的問題，首先就是區域範圍如何界定，長三角規劃最初的範圍只有滬蘇浙16個市，後來圍繞長三角擴容，爭議一直持續”。

　　據他回憶，“對於長三角擴容，有‘兩省一市’、‘16+7’兩種觀點。‘兩省一市’就是蘇浙滬；‘16+7’就是在16市的基礎上，新增安徽的蕪湖、馬鞍山、合肥、銅陵等7個城市。”

　　王衡説，“雖然安徽一直很積極，但2008年9月，國務院發佈《關於進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，明確長三角的範圍是蘇浙滬，長三角規劃的區域範圍之爭才告結束”。

　　跟區域範圍之爭相比，與地方利益息息相關的産業佈局和城市功能之爭，更為激烈。

　　王衡説，2004年最初的16市版本，産業佈局和城市功能就難以達成共識，選擇未來産業發展方向時，16市嚴重“同質化”，11個選擇了汽車零配件，8個選擇了石化，12個選擇了通信。

　　王衡回憶，比如浙江嘉興，成立了由常務副市長為組長的長三角規劃研究工作組，目標明確，“爭取把我市的發展思路和重大項目融入到區域規劃當中”。

　　據《21世紀經濟報道》報道，2006年至2007年，《規劃》草稿在各地徵集意見時，“在省級層面，有一個聲音就是呼籲上海得考慮在長三角一體化過程中出讓部分利益，不能什麼都給上海。”還有一個城市的市長反問，“為什麼近鄰城市可以發展這個産業，我們不能，我們基礎還比他們好呢”。

　　王衡説，各市的利益爭奪僵持不下，2007年5月，溫家寶在上海主持召開長江三角洲地區經濟社會發展座談會。蘇浙滬黨政領導、各委辦負責人全部參加。

　　之後，時任國家發改委主任馬凱帶隊，國家部委分批到長三角一些重點城市考察。王衡認為，這次考察為次年發佈的指導意見做準備，“指導意見明確了一個重要原則，地區利益將取代單個城市的利益被放在突出的位置上，整個規劃將關注單個城市不可能解決的問題。産業佈局和城市功能之爭這才逐漸平息”。

　　破局

　　河北不願只做“米袋子”、“菜籃子”

　　反觀至今仍在“待産”的京津冀規劃，上述的區域範圍和地方利益之爭也同樣存在。

　　肖金成記得，京津冀規劃最初的名稱是“京津冀都市圈區域規劃”，當時的版本是“2+8”，“2”即北京、天津，“8”即河北南部的8個地級市（不包括邢臺、衡水、邯鄲）。

　　但2010年，長三角規劃從最初的16市，擴容到“兩省一市”後，河北提出建議，認為京津冀的規劃範圍也應該擴容，加入原來未被納入的邢臺、衡水、邯鄲三市。這一建議被採納，當時正在制定中的京津冀都市圈區域規劃，也因此大幅度修改。

　　次年，國家“十二五”規劃綱要發佈，未提及京津冀都市圈，但提出了“打造首都經濟圈”。肖金成説，首都經濟圈的範圍如何界定，爭議再起。

　　據媒體報道，由北京市發改委牽頭制定的“首都經濟圈”規劃初稿，提出“1+3+6”方案（“1”指北京；“3”指天津的武清、薊縣、寶坻三個區縣；“6”指河北的六個地級市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島）。

　　但河北認為，秦皇島和石家莊距離北京都是約290公里，滄州距離北京比秦皇島還近，所以主張“1+3+9”，就是在原來“6”的基礎上，增加衡水、石家莊、滄州。

　　而且，“1+3+6”方案中只納入了天津的3個區縣，而沒有天津市本身，天津對此也不感興趣。

　　直到去年12月20日，在首都經濟圈發展規劃編制工作座談會上，國家發改委地區司司長范恒山對首都經濟圈該不該納入天津，明確表態，“規劃的編制出臺不僅對北京市、對京津冀兩市一省發展有重要意義”；“規劃編制在總體上要把握凸顯首都地位、體現雙城聯動”。這意味著，天津整體納入首都經濟圈。

　　而産業佈局和城市功能爭議也被視為規劃遲遲不能面世的原因之一。

　　2010年，京津冀都市圈區域規劃曾報國務院審批，但一直無下文。在這份報批稿中，河北8市定位在原材料重化工基地、現代化農業基地和重要的旅遊休閒度假區域，也是京津高技術産業和先進製造業研發轉化及加工配套基地。在第一産業中著重發展農業和牧業，為京津的“米袋子”和“菜籃子”。

　　《燕趙都市報》2010年8月30日發表的《京津冀都市圈區域規劃依然難覓河北主張》報道，披露了河北當地對如上區域定位的反映。文中稱，河北某市一位市級政府官員表示，“在這樣一個層級的區域規劃中，河北仍然還是米袋子菜籃子這一套，我們都想不通。這就好比一家老大老二讀大學，讓老三在家種地供他們讀書一樣。”

　　當地一名學者也表示，“在中央、首都和北方經濟重鎮的巨大光環之下，河北確實無法擁有更大話語權”。

　　新京報記者盤點京津冀三地的十二五規劃，産業佈局也有同質競爭趨向。

　　北京和天津的重點産業，“重合項”達7個，雙方都著重發展電子資訊、新能源、新材料、生物醫藥、高端裝備、航空、節能環保等産業。河北也提出，促進新能源、新材料、生物醫藥、新一代資訊、高端裝備製造、節能環保經濟快速增長。

　　此外，過去十年，天津以濱海新區為主體，海洋經濟已現規模。河北也在2011年年末，加入了“海洋時代”的競爭，《河北沿海地區發展規劃》也獲國務院批復。

　　京津冀規劃將如何平衡上述利益關係，也一直為外界期待。

　　展望

　　京冀表態打破“一畝三分地”思維

　　4月9日，國家發改委通報京津冀區域規劃最新動向，規劃名稱再次改變。從十一五的“京津冀都市圈區域規劃”、十二五的“首都經濟圈發展規劃”，調整為“首都經濟圈一體化發展的相關規劃”。

　　徐逢賢和肖金成都認為，規劃名稱的變化只是表像，最新變化是觀念的轉變。

　　他們認為，習近平2月26日在京主持召開座談會，就京津冀協同發展，提出“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做”等七點要求後，僵局已經打破。

　　“之前，規劃之所以難産，引發了範圍之爭、區域産業定位之爭等爭議，部分原因就是習總書記所講的‘一畝三分地’思維”，徐逢賢説。

　　有媒體報道，北京市政府專家顧問團顧問、北京市社科院副院長趙弘表示，京津冀協同發展規劃並不是另起爐灶，而是要與首都經濟圈發展規劃合二為一。

　　“3月以來，中央、部委、地方頻頻調研考察，密度和廣度都超過以往”，徐逢賢説。

　　據媒體報道，3月31日到4月1日，國務院副總理張高麗考察河北。為了解濱海國際機場能不能“承接首都機場貨運分流”，天津市委書記孫春蘭半月內兩次實地考察。

　　上月底，涿州市領導接待了一個“北京考察團”，考察團成員既有部委官員也有企業代表。與此同時，廊坊市工商聯負責人帶隊到北京市工商聯進行對接招商。

　　進京對接招商的不止廊坊一地。據北京市一市級政府部門的工作人員講，“最近來招商、表示已做好承載外遷企業準備的河北地市很多，有時都有些接待不過來”。

　　徐逢賢説，各方的行動，解決了一些積久難題。發改委的最新消息也明確了區域範圍，“規劃的範圍應該包括兩市一省，三個行政區的全部區域均納入其中”。

　　他表示，産業佈局和城市功能之爭，也在鬆動，“新規劃北京的重點是散，散掉部分職能；河北的重點是‘承’，承接北京散掉的職能”。

　　對此，兩地領導都已做出表態。

　　3月28日，《國家財經週刊》發表了對北京市市長王安順的訪談文章。談到京津冀協同發展時，王安順説，“必須跳出北京看北京發展、看區域合作，自覺把北京工作放在京津冀區域協同發展大局中去謀劃和推進，更加注重功能疏解和輻射，更加注重為兄弟省市提供服務”。

　　今年全國兩會期間，河北省委書記周本順表示，“不能只想好處，不想做貢獻”。在其後的河北省推進京津冀協同發展工作會議上，他還強調，河北的角色定位成“服務的角色”與“崛起的角色”。

　　徐逢賢預計，規劃最快今年8月就會出臺，“這距離習近平提出‘7點要求’半年左右。這次中央對京津冀一體化的推動力度很大，各部門、各地都會抓緊落實”。

　　但肖金成沒有如此樂觀，他認為，城市間的産業佈局如何協調、北京保留哪些職能散出哪些職能、北京散出的職能由誰承接，都是接下來的博弈焦點，也是規劃協調的重點。

　　王衡感覺，目前的京津冀局勢，與當年的長三角有些相像，“各方制定規劃的積極性都很高，公認規劃利己利人，但各方面的利益怎樣協調，達成共識很難”。他認為打破長三角僵局的是國務院出臺的指導意見，“估計京津冀也要依靠國家層面推進”。

　　王衡強調説，早在規劃立項之初，長三角就自發形成了穩固的協調會機制，“從最初的16市，到現在的‘兩省一市’，各地都會按時參加定期舉辦的協調會”。但京津冀三地，至今沒有這樣的穩定的溝通協調機制，“事關北京、天津兩個直轄市，需要國家牽頭”。

　　徐逢賢、肖金成認為，政府推動、政府間的合作只能起到部分作用，産業佈局等利益協調問題，最好的解決方式還是“市場這只手”。兩人都建議，政府應該做的是制定外遷企業稅收減免政策、外遷人員就業促進政策等利於北京“疏散”的政策，同時加強對房價、生活必需品物價等資源的宏觀調控，保證居民基本生活，“不能像現在的保定，疏散、承接還沒正式開始，房價已經一日三價”。

　　新京報記者 王姝