“十三五”財政發展理念的創新方向

　　“十三五”時期,我國經濟應適應新常態、引領新常態。從長遠的、戰略的高度轉變對自身經濟社會發展的認識全面深化改革,激發市場活力,拓寬創新道路,推動中國經濟社會的健康持續發展,轉變經濟發展方式取得重大突破。財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。從“十三五規劃”的總體思路來説,它提出的新理念對財政發展有著非常深刻的啟示,值得我們去細緻體會、思考。

　　第一,財政發展須奠定“大國財政”理念。隨著我國進入新常態,經濟增長率在減緩,但根據資本流動的規律來看,我國將從凈資本流入國轉變成為凈資本輸出國,這意味著我國在世界上的經濟地位將有一個非常大的轉變,國際影響力空前提升。財稅體制改革要適應這種形勢變化,構建“大國財政”制度,承擔相應的全球支出責任,在全球範圍內配置資源,這需要從根本上改變我國財政運作的規則。與之相適應的是,我們需要從根本上思考我國的貿易模式,構建世界各國共用的利益格局,“十三五”規劃總體思路提出,要“堅持共商共建共用原則,以企業為主體,實行市場化運作,推進同有關國家和地區多領域互利共贏的務實合作,打造陸海內外聯動、東西雙向開放的全面開放新格局”。

　　第二,財政發展須服務於“經濟增長動力轉變”、支援“供給側”管理的理念。在經濟增長率不斷回落的新常態下,我們須解決經濟增長動力轉換的大問題,而這個問題的解決依賴於供給結構的優化、升級,也就是説,對於滿足同樣需求的供給方式是不同的,我們面臨著供給方式轉變的緊迫性。因此,在未來轉換經濟增長動力過程中,我們的財政發展大局要適應于供給側管理的現實需要,激發創新創業活力,創造新供給,推動新技術、新産業、新業態蓬勃發展,加快實現發展動力轉換。從微觀上來説,我們需要思考財政發展如何服務於上述大局的可操作的方式、方法。

　　第三,財政發展須摒棄傳統的“經濟增長率、財政收入增長率越高越好”的觀念。從中長期來看,全國GDP增長率將回歸個位數增長區間,稅收收入高速增長也將回歸與GDP增長相一致的正常軌道,主因是對過去稅收收入高速增長的補償性反映。所以,未來應追求有品質的經濟增長,追求一種為民所享的經濟增長,讓人民群眾更多地享受經濟增長帶來的成果。

　　第四,財政發展須遵循優化政府職能、發揮市場在資源配置中的決定性作用的理念。財政資金的支出方向和方式直接體現了政府職能,優化政府職能要求我們思考財政資金如何與社會資本相結合,實現既定的社會經濟發展目標。財政資金的功能和定位應盡可能減少對市場配置的直接干預,發揮作用的方式由直接面向微觀主體轉變為發揮“撬動功能”和為社會資本提供更多、更好的公共服務,激發市場活力,帶動更多社會資本參與投資。在公共基礎設施投融資體制、政府和社會資本的合作模式上,十三五規劃思路提出“創新公共服務提供方式,能由政府購買服務提供的,政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的,廣泛吸引社會資本參與。加快社會事業改革。”

　　第五,財政發展須遵循公共服務均等化理念。新型城鎮化説到底是“人”的城鎮化,本質是公共服務權利的城鄉均等化,它是一個確保國家長治久安、建設現代國家治理體系和提升治理能力的重要體現。所以説,在安排財政支出時,加強公共服務的全覆蓋,要“促進城鄉公共資源均衡配置,健全農村基礎設施投入長效機制,把社會事業發展重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮,推動城鎮公共服務向農村延伸”。

　　第六,財政發展須注重財政宏觀調控的科學性、精確性。這是國家治理現代化的重要體現,它意味著通過知識的積累,運用先進的治理手段,精確實現治理目標。在治理過程中,構建一套資訊蒐集、應用、反饋的機制,精確評價、衡量國家各項職能的實現程式。具體到財政發展來説,也需要一套精確評估財政職能設定、實施、績效評價的方式和方法。預算方案經過科學的事前論證,效果可預測、可衡量。事實上,大數據技術和雲計算技術的不斷發展,正在使其成為可能。

　　第七,財政發展須遵循正確發揮地方政府積極性的理念。十八屆三中全會和“十三五”規劃建議中都提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用,這要求“建立健全有利於轉變經濟發展方式、形成全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政制度”。政府的功能與職能應定位於充當“裁判員”,確保市場在資源配置中起決定性作用。在構建全國統一市場體系的前提下,通過充分履行財政職能,來發揮對市場主體的“引力”作用。

　　第八,財政發展須著眼于不斷完善財政體制。充分考慮政府間事權和支出責任劃分,推動政府職能和職責優化,明確政府間職責和事權邊界,實施“清單式”管理,推進財政體制不斷優化,遵循“以支定收”原則,統籌考慮地方的全口徑財政收入,包括政府性基金、國有資本經營收益、國有資源出讓收入、上級轉移支付收入、其他類型非稅收入以及債務收入。

　　第九,財政發展仍然需要繼續推進預算制度改革。預算制度是財政發展的法定性的重要體現,也是國家治理現代化的抓手。要著力從“建立全面規範、公開透明預算制度,完善政府預算體系,實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理”以及“建立規範的地方政府舉債融資體制”入手,探討進一步建立健全預算管理制度的相關內容。(蔣震)

　　(作者係中國社科院財經戰略研究院副研究員)