易鵬：如何打造城鎮化“升級版”

　　■新型城鎮化應向外界傳遞出清晰的資訊，那就是這輪城鎮化是以人為本，重在制度改革和有可持續性的投資，堅決反對人為造城，不是新一輪“投資大躍進”和房地産化。

　　新型城鎮化將成為中國擴大內需的最大潛力，也將成為中國經濟未來很長一段時間內的主戰略。這一輪城鎮化之所以要提“新型”，是因為之前的城鎮化在速度猛進的同時，也出現了眾多問題。比如，土地城鎮化遠高於人口城鎮化，城市的運營管理顯得極為粗放，中西部和東部城市間、不同行政級別的城市間差距大，2.6億農民工沒有分享到公共服務，等等。這些問題的出現制約了城鎮化品質的提高，需要通過進行升級版的城鎮化，也就是新型城鎮化來破解這些問題，從而推動中國城鎮化走品質為主、速度為輔的道路。

　　新一輪城鎮化可能帶來的問題

　　用新型城鎮化來解決之前城鎮化存在的問題，是很有價值和必要的，但考慮到城鎮化發展的問題會存在一些慣性作用，以及現有體制還存在一些不適應新型城鎮化要求之處，在推行新型城鎮化中不排除還會出現一些新問題。最有可能出現的是以下幾個方面：

　　第一，一些地方政府盲目投資以及可能出現鉅額地方負債的問題。

　　當前幹部考核體制還是偏重於經濟方面，GDP崇拜還存在。中央政府提出新型城鎮化後，不排除一些地方政府會誇大新型城鎮化中關於投資的部分，繼續走投資依賴型道路，將投資繼續看成是“拉動經濟增長”的著力點。

　　首先是地方政府會集中投資基礎設施、公共服務設施等領域，這可能增加地方政府在城鎮化過程中盲目投資的幾率，甚至在推進速度上存在搞競賽的可能性。而對這一領域投資力度的盲目加大，將帶來一系列問題，比如，誘發新一輪固定資産投資過熱的風險，四線城市一些“空城”、“鬼城”已敲響警鐘。打著城鎮化的幌子片面追求基礎設施建設，通過擴大投資盲目做大GDP總量，將使城鎮化走樣。

　　其次是投資房地産領域——如果地方政府以為新一輪城鎮化又可以大規模拆遷徵地建房，在地方經濟發展過程中繼續過度依賴房地産開發，將可能使城鎮化變味成“房地産化”。

　　這種投資依賴路徑的城鎮化，必定導致地方政府大量舉債。這在一定程度上會促進地方政府利用多個融資平臺進行舉債，因債券利率遠高於財政部代發的地方政府債券，無形中加大了地方政府的融資成本。同時，未納入債務預算管理的現象也將大量出現，大規模的隱性債務有可能導致地方政府債務的過度膨脹。

　　第二，可能對農業帶來衝擊。

　　按照現有的家庭聯産承包制，城鎮化可能對農業産生一定的擠出效應。隨著我國經濟的快速發展，城鎮化水準的提高伴隨著城市面積的擴張和耕地面積的減少。隨著大量耕地被地方政府商業化，如果沒有過硬的措施，會給糧食保障帶來壓力。而農業還面臨勞動力的嚴重缺口，隨著農村勞動力大量向城鎮和工業部門轉移，解決明天“誰來種地”是當務之急。

　　其次，城鎮化還將帶來從事農業的高成本、高風險以及資源環境約束等問題。比如，工業化、城鎮化進程使城市、工業在與農業和農村的水資源爭奪中佔據明顯的優勢地位，糧食生産面臨水資源瓶頸，這無形中會對農業産生衝擊。

　　此外，城鎮化可能對鄉村文化造成一定程度的破壞，可能讓一些有歷史文化價值的古村落、古民居、古街道等得不到妥善保護，整體格局和風貌遭到破壞，文物建築和歷史街區也將可能受到不同程度的損毀甚至消失。

　　第三，可能存在城市綜合承載力不夠的問題。

　　當前有2.6億進城務工人員在城市就業，未來中國城鎮化率要達到70%的水準，這意味著，中國還會有3億左右農民進城，這將對城市的綜合承載力提出極大的考驗，很有可能因承載力不夠而形成新的“城市二元結構”。

　　農民進城需要城市有産業支撐，便於其解決就業。對於進城農民來説，就業是他們成為城市市民的先決條件之一。而如果産業發展滯後於城鎮化，就會導致就業崗位不足。應防止一些城市不做科學論證、一味擴張城市建設規模，導致産業和園區出現“空心化”現象。

　　農民進城存在戶籍改革與公共服務不對等現象。城市戶籍改革的推進如果沒有相關公共服務的跟進，農民在城中的生活依然艱難，受到的待遇依然和城市居民無法對等，同時他們已經失去土地無法回到農村，這種現象的長期積累將會導致城市社會的不穩定。

　　此外，幾億農民進城，對城市交通、生態、管理等方面的承載力也提出了挑戰。當前城市病已經嚴重，如果不進行集約水準的提升，很有可能會加劇城市病，最終使城鎮化品質下降。

　　第四，存在刻意追求城鎮化率提高的可能。

　　當新型城鎮化成為國家戰略，不排除一些地方政府會過於追求對城鎮化率的提高。這樣一方面會繼續讓城鎮化走速度型的老路，另一方面可能會有一些弄虛作假的現象發生，從而錯失提升城鎮化品質的戰略機遇期。

　　從四個方面破解問題

　　對這輪新型城鎮化可能出現的問題作出預估是有價值的。換言之，對這輪新型城鎮化需要作系列的風險評估，這樣可以推動這輪新型城鎮化更好地前行。但也需要對新型城鎮化抱有辯證的觀點，那就是任何重大戰略都不太可能無風險。也就是説，對風險和機遇要作整體評估，權衡利弊，儘量讓利更多、弊更少。這輪新型城鎮化，既要看到問題，也不要被問題嚇住，關鍵是要能未雨綢繆地應對這些問題。當前要破解這些問題可以從幾個方面入手——

　　首先，新型城鎮化應向外界傳遞出清晰的資訊，那就是這一輪城鎮化是以人為本，重在制度改革和有可持續性的投資，堅決反對人為造城，不是新一輪“投資大躍進”和“房地産化”。為此，可以通過嚴格土地指標、提高地方投融資平臺融資條件、完善相關法制法規，以及調整對幹部考核機制等辦法，來避免地方借新型城鎮化之名，行投資依賴之實。

　　其次，城鎮化過程中應注重與農業現代化的互相促進作用，並且在將農村打造成新城鎮的同時，要根據當地實際情況對部分農村進行保留，保護鄉村文化的傳承。對於已經實行幾十年的農村家庭聯産承包制，需要結合當前形勢進行調整和改革，推動規模農業的發展，讓城市的資金、技術、人才通過規模經營的方式來發展農業，提升農業的現代化水準，從而實現和城鎮化的良性互動。

　　再次，必須大力提高城市的綜合承載力。一方面大力發展新興産業，挖掘新的消費熱點和産業，尤其大力發展服務業，解決農民進城後的就業問題；另一方面應大力發展低碳環保的新技術，大力提高城市管理水準，走集約、節能、生態的城市發展新路子，提高城市的承載力。

　　最後，要大力推行制度改革。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，要始終圍繞人來展開，要通過戶籍、土地、財稅等方面的制度改革，切實提高農民的收入和公共服務均等化。通過給予公平機會保證新進城農民能夠融入城市中，從而實現社會穩定。國家發改委城市和小城鎮中心研究員 易鵬

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