法國：分類管理合同約束明確責任

　　在法國國企業改革進程中，政府在明確國家職能的前提下，通過劃分戰略核心部門和競爭性行業，對國有企業實行分類管理，並以合同化的方式約束政府與企業間的責任和義務，使經營和監督分開運作，既確保了國家對關鍵性國有企業的控制力，又保證競爭性國有企業擁有充分的經營自主權。

　　明確國家職能建立制度框架

　　法國電力集團是法國“電老大”，2005年實現整體掛牌上市，從國有獨資企業轉變為國家控股的股份制公司。法電集團改制是法國國有企業改革的一個範例。

　　法電集團成立於1946年，是歐洲最大的能源公司和全球最大的核電運營企業，業務範圍涵蓋電力行業上下游各環節，以及天然氣和能源貿易及服務領域。

　　隨著經濟和社會發展，歐盟分別於1996年和2004年發佈指令，確定開放電力市場和引入競爭機制。從2000年起，法國政府用了5年時間準備，為法電集團等公用事業領域國有企業改革建立法律和制度框架，然後才實施改制。2002年7月，法國總理拉法蘭在新政府《施政綱領》中明確將法電集團等國企改制上市。2003年2月，法國經濟、財政和工業部的專家組呈交了一份《關於國家股東和國有企業的治理》的報告。當年7月，法國政府向議會呈交了一份《關於國有企業的管理》的專家調查報告。這兩份報告對法國政府的職能與國企管理進行了反思，提出包括建立國家參股局、公共服務使命合同化、國企改制上市等一系列改革措施，明確了法國國企改革的原則和制度框架。

　　在此基礎上，2004年11月，法國政府組成了一個包括政界、工業界和學界代表組成的專家委員會，制訂了法電集團改制後的發展戰略與經營模式，分析了資本開放的條件與時機。改制上市方案經議會批准後，2005年10月，法國政府與法電集團簽署公共服務合同，確定國家為電力系統的管理方，法電集團為電力系統的主要經營方。

　　由此可以看出，法國在國企改制之前，先從明確國家職能入手，把政府的公共行政管理職能與國家所有權職能分開，在公共財政體系下建立起統一的國家股東機構———國家參股局。國家參股局向國家參股的企業委派一至三名代表，出席股東大會，與股東建立對話機制，參與企業決策。

　　分類管理合同約束

　　為法國國企改革定調的兩份報告《關於國家股東和國有企業的治理》和《關於國有企業的管理》指出，國企本質仍是企業，必須有競爭力，國企管理模式需要適應歐盟要求開放市場的新要求以及全球化的新趨勢；國家要切實履行股東職責，但需避免濫用權力。

　　2005年德維爾潘出任法國總理後，延續了前任總理拉法蘭有關國企改革的思路，提出了行政和公共服務部門改革計劃，將法國公共服務對象分成三大類：第一類是不能僅用商業原則考量的部門，繼續由國家全權管理，包括公共衛生、教育、印刷、鑄幣、基礎設施等；第二類是屬於商業活動範圍但涉及國家戰略利益的部門，繼續由國家控制，包括核電、航太航空、國防軍工以及郵政等；第三類是可以同私營企業競爭的部門，開放資本，允許企業尋找回報高的項目，如能源、交通運輸等。

　　對於公益性和壟斷性的國有企業，法國採取的是國家獨資或國家控股的方式，從價格、投資、分配等方面實行嚴格的控制，管理比較嚴格。對於競爭性行業，法國採取的是國家參股的方式，甚至是出售等退出方式，這類企業大多是競爭性的國有工業企業，政府基本上不採取直接行政控制，也不干預企業的日常經營活動，只是通過國家所擁有的股份權，來影響企業的重大戰略決策。

　　目前，法國政府共向71家企業參股，其中港口、機場等交通基礎設施管理企業24家，航空航太和國防軍工企業10家。國家參股企業2012年實現營業收入1450億歐元，其中能源行業3家企業的營業收入比重約佔整體參股企業的40%，航空航太和國防軍工企業約佔19%，公共交通和服務業各佔14%。

　　在行政和公共服務部門改革中，法國採取了或者通過立法方式明確國家部分職能，或者國家與企業簽訂公共服務合同的形式，來規範和加強特殊行業與特殊企業的公共服務職責，並確保企業的競爭力和公共服務事業內容的透明度。而嚴格遵守合同，成為公共服務參與者的行為準則。

　　法國對國有企業並不強調政企之間的完全分開，而是既要保證企業的經營自主權，又要採取適當的經濟杠桿手段，切實行使國家所擁有的控股權。

　　經營監督分離避免利益衝突

　　《關於國家股東和國有企業的治理》報告認為，在向競爭性市場漸進開放和對私有資本投資開放的背景下，公共服務可以由非政府機構管理，在保證服務合同經濟性和透明性的條件下，可授權企業完成，同時要建立跟蹤機制以保證公共服務效率。

　　在法電集團改制過程中，法國成立了由財政部牽頭的多部委跟蹤委員會，對法電集團的合同執行情況實施後續跟蹤。跟蹤委員會與法電集團每三年編制一次合同執行總結報告，並呈交議會審批。

　　為加強透明度，法國政府強調，企業或相應的經濟實體的全部或部分經營活動應與公共服務活動區分，以避免收益轉移，並確保行業競爭合法性，確保公共服務參與者在嚴格遵守合同的基礎上具備競爭力。

　　與此同時，法國將國家所有權機構和監察機構分離，經營權由國家參股局行使，而在法國財政部內另外成立了一個與國家參股局平行的監督機構———國家監督署，負責國有企業和公共服務機構的監察工作。經營與監督分離可以避免利益衝突，加強公共部門領導人的責任感。

　　國家監察署的任務是向政府通報受監察企業或機構的情況，同時將政府有關經濟和財政的具體政策傳達給受監察企業或機構。國家監察署既要識別國有企業和公共機構的主要經濟、財政風險，並採取一切防範措施，也要對這些企業和機構的效率做出評價。近年來，除個別情況外，國家監察員已不再介入國企管理。但是在使用公共資金的機構，國家監察員對某些重大支出仍有發言權，並有權對遵守公共採購程式提出要求。

　　劃分戰略核心部門確保國家政治經濟安全

　　法國經濟國有化程度較高，國企對經濟增長髮揮重要作用，但私有制仍然是法國生産資料佔有的基本形式，國有經濟與私營經濟並存，構成了法國“計劃型”混合經濟的基礎。

　　為保證國家戰略利益，法國政府將一些行業列為“戰略核心”部門，對涉及這些行業的企業擁有並購否決權。2005年12月，法國政府不顧歐盟委員會反對，發佈“反公開要約收購”政令，規定11個行業為法國經濟戰略部門，包括博彩、安全、生物技術、解毒劑生産、通信攔截設備與技術、數字系統安全、軍民兩用技術、與加密和解密相關産業、涉及國防安全的技術、軍工、國防部供應商和承包商，法國政府有權否決針對這些行業企業的要約收購。

　　針對一些重要基礎設施建設和其他行業企業，法國政府也實施國有化戰略，對一些企業進行注資，保證這些企業的控制權不落入外國企業之手。2008年6月，法國政府宣佈持有法國西部聖納澤爾港口9%股權，以換取否決權和對該港口發展戰略的話語權。