山東15條高速公路延期收費引爭議:通行費去哪了

　　收費到期，貸款尚未還清

　　山東15條高速公路延期收費引爭議

　　本報記者 邢婷

　　對公路建設水準位居全國前列的東部大省山東而言，2014年註定是充滿爭議的一年。

　　15條高速公路延期收費的消息自年初公佈之日起，公眾的質疑從未停歇：“到期為何還收費”、“這麼多年收的通行費去哪兒了”、“老百姓何時才能享受免費大餐”……

　　由山東論及全國，可以肯定的是，近年來，高速公路延期收費的案例比比皆是。類似案例屢現，爭議焦點何在？公眾權利與部門利益如何平衡？高速公路管理體制需要怎樣變革？這塊被媒體稱為“最難啃的骨頭”究竟該如何啃？

　　收費低導致無法按期還款？

　　早在2013年12月27日，山東省政府就印發了《關於同意延長菏澤至東明等15段高速公路收費期限的批復》，根據該文，6條原定收費期不足15年的政府還貸高速公路，收費期一律將延長至15年，9條收費期滿15年的政府還貸高速公路將再延期收費一年。

　　該文發佈後，引發了公眾的熱議，山東省政府的官方微博“山東發佈”隨即在2014年1月3日發佈了山東省交通運輸廳《關於部分政府還貸高速公路收費期限情況的説明》，對為何延期收費做出解釋。

　　這份文件説，多年來，山東省交通運輸廳對政府還貸公路一直實行“統貸統還”。菏澤至東明等9段政府還貸高速公路到達收費年限後，均未還清貸款。根據交通運輸部等五部委《關於開展收費公路專項清理工作的通知》，實行統貸統還的政府還貸收費公路，其收費年限按照償還完貸款即停止收費的原則執行。

　　其次，根據國家部委相關文件，我國將逐步完善和發展以普通公路為主的提供基礎性普遍服務的非收費公路體系和以高速公路為主的收費公路體系，即“兩個公路體系”，高速公路將有償使用，長期收費。按照這一思路，《收費公路管理條例》正組織修訂中。

　　第三，若各個路段到期停止收費，將割裂高速公路整體性和完整性，重新設立主線收費站，加之車輛無限制地上路，將嚴重影響高速公路的高效暢通。

　　儘管此項説明出臺及時，但其理由被指不夠充足，甚至“牽強”，仍無法有效化解公眾諸多疑問。

　　時隔半年，山東省交通運輸廳再度就收費延期發聲。據媒體報道，7月26日，交通運輸部部長楊傳堂一行在山東省交通運輸廳召開座談會。座談會上，山東省交通運輸廳廳長張傳亭提及15條高速公路延期收費一事，並指出，如果到期即停止收費，將會引發一系列問題和風險。

　　張傳亭建議，交通運輸部應協調國家相關部委儘快修訂《收費公路管理條例》，如果該條例短期內不能出臺，建議先制定有關法規解釋，為高速公路收費管理提供依據。

　　3個月後，10月23日召開的山東省政府三季度例行新聞發佈會上，山東省交通運輸廳新聞發言人范正金就此話題再度作出回應。相比于1月的書面回應，此次發佈會上首次列出翔實收支數據，令人印象深刻。

　　范正金説，以2013年為例，全省政府還貸高速公路車輛通行費收入103.92億元。累計各項支出，當年收支不但未達到平衡，反而多支出138.79億元。

　　此外，目前山東境內所有高速公路，統一執行1998年確定的收費標準。以小型客車為例，收費為0.4元/車公里，比全國平均水準低11.1%，比東部平均水準低13%，比收費標準最高的省份低33.3%。

　　范正金錶示，由於長期執行不相匹配的低收費標準，山東大部分政府還貸高速公路15年內無法償還完貸款。范正金同時解釋了若政府還貸高速公路收費期滿即停止收費，在當前政府財力不足的情況下面臨的諸多困難：影響公路事業的健康發展，今後政府還貸高速公路籌資將難以為繼；將進一步降低還貸能力；割裂了高速公路的完整性。

　　在范正金看來，貸款何時能夠還清，取決於高速公路建設養護成本、收費能力和收費期限3方面因素。范正金還透露，為籌集高速公路建設資金，山東爭取將所有擬建高速公路項目全部推向市場，以公開競爭方式選擇投資者。

　　發佈會剛結束，各種質疑再起。此次發佈會上，范正金同時宣佈，今年年底山東省政府將再次召開新聞發佈會。

　　爭議源於法規之間有衝突

　　在山東省交通運輸廳的歷次解釋中，《收費公路管理條例》被反覆提及。這部制定於2004年的法規第十四條明確規定：“政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。”

　　在全國人大代表、湖南秦希燕聯合律師事務所主任秦希燕看來，“此事引發巨大爭議的焦點係政府還貸高速公路在貸款未還清而收費期限又已屆滿的情況下，延期收費是不是合理、是不是合法的問題”。

　　“官方與民間兩個話語場割裂的重要原因是《公路法》與《收費公路管理條例》之間的潛在衝突。1998年實行的《公路法》沒有規定政府還貸公路的收費期限，但規定了收費期限確定原則即通過收費來償還貸款，而2004年國務院頒行的《收費公路管理條例》明確規定了政府還貸公路的收費期限是15年。”秦希燕説。

　　“這不是某一個省的問題，全國其他地方的高速公路同樣存在這個問題”，交通運輸部科學研究院交通財政與金融研究所所長胡方俊認為，高速公路延期收費現象屢現，其根本原因在於《收費公路管理條例》關於收費年限的設置和高速公路還本付息的實際情況的脫節。

　　“15年年限是當年沒有考慮各地實際的一刀切的理想化的界定，沒有考慮到各省各地高速公路收費水準和收費還貸的具體情況不完全一致的情況，缺乏數據支撐和實踐檢驗，再加之近年來公路建設成本快速上漲，而收費標準多年來沒有同步調整，由此形成‘剪刀差’效應。”胡方俊説。

　　經過多年實地調研，胡方俊發現，包括山東在內的全國不少地方，政府還貸高速公路想在15年內還清，確實很難實現。

　　“‘貸款修路，收費還貸’政策支撐了我國高速公路建設30年的快速發展，但法規中關於年限的設定，卻帶來了當前高速公路發展的困局。”胡方俊説。

　　秦希燕認為，根據我國1998年實行的《公路法》第六十條以及2004年由國務院頒布實行的《收費公路管理條例》第十四條、第三十七條的規定，山東省所涉15條政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款的原則確定，最長不得超過15年，收費期限屆滿，必須終止收費。山東省15條高速公路延期收費行為不合法。

　　“在依法治國的大背景下，政府部門應當更加注重依法行政，應嚴格依法辦事。”秦希燕強調。

　　在胡方俊看來，不妨先將延期收費是否合理的問題擱置一邊，繼續探討這一話題，“到了年限後，還沒有完成付息還本，債務缺口怎麼解決，《收費公路管理條例》並沒有答覆這個問題”。

　　現實中，由地方政府埋單的案例並不鮮見。胡方俊舉例，北京市政府向北京市首發集團購買了五環公路建設的債務，所有車輛免費通行；鄭州市政府允許懸挂豫A牌照的10座以下(不含)小型客車在繞城高速公路上免費通行，通行費由鄭州市政府埋單；為吸引外商投資，深圳市政府則購買了梅觀高速公路部分路段的收費權。

　　“如果山東省政府財力足以支撐高速公路到期後免費向社會開放，理論上是可以的。客觀上來講，山東省政府財力不足以收購沒有付息還本的高速公路建設的債務，所以造成了目前現狀。”胡方俊説。

　　胡方俊認為，從公共財政學來講，一旦政府停止收費後，債務就由省財政來承擔，也就是用省稅收來承擔，要在老百姓的公共利益中擠佔教育、社會福利等各種公共財政的支出。“這樣的話，人人有份，是明顯不合理的，也就是説，從政策制定的不合理轉嫁到公共財政支出的不合理。由此面臨作為高速公路使用者的部分人員承擔和公共財政承擔的選擇。”

　　這塊“難啃的骨頭”該如何啃

　　高速公路延期收費問題，近年來頻頻在全國兩會上被代表委員們提及，變相多收費的公路甚至被代表委員們指責為地方政府和企業的“提款機”。

　　秦希燕還注意到一些政府將還貸高速公路違規轉成經營性公路的現象，他主張應嚴查其中是否隱藏腐敗問題。

　　“《收費公路管理條例》第十一條規定，建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法設立專門的不以營利為目的的法人組織。因此，一方面，政府還貸公路不以營利為目的，而另一方面，政府將還貸公路違規轉成經營性公路後，實際是政府出讓收費權，將收費權轉移到企業，公路變成經營性公路，以營利為目的。這樣就造成公路通過政府轉讓，成了某些企業的‘印鈔機’，其驚人利潤的背後，可能存在腐敗問題。”秦希燕説。

　　秦希燕指出，現實中，政府還貸高速公路違規轉成經營性公路的行為時有發生，往往牽涉到部分政府官員的腐敗問題，比如部分省市交通廳官員因腐敗落馬，與還貸高速公路違規轉成經營性公路中涉及行賄受賄犯罪行為有關。

　　此外，在是否延期收費這一涉及公眾利益的重大事項中，公眾參與決策的程度甚低，胡方俊注意到目前各地從未就此召開過一次聽證會。

　　一方面要解決高速公路的成本問題，另一方面要保證高速公路的公共性，這塊“難啃的骨頭”究竟該怎麼啃？在不少專家學者看來，需拿出壯士斷腕的勇氣，高速公路管理體制改革勢在必行。

　　對此，胡方俊開出的藥方是，建立一個科學化、精細化、透明化的體制。

　　胡方俊建議，要有勇氣、有責任本著求真務實的態度，對收費年限和收費標準進行一個科學合理的界定而不是簡單的一刀切。提倡延長收費年限，降低收費標準，減輕現代人高速公路通行的壓力，而不是簡單的不收費，讓使用者合理付費，而不是讓使用者在短期內全額付費。

　　其次，要制定科學合理的高速公路財務管理體制。目前客觀來講，高速公路建設大量使用的是銀行貸款，銀行貸款的財務成本明顯高於國債和企業債券，因此要科學合理地利用地方政府發債和企業債券的融資方式降低財務成本，減輕高速公路付息還本的壓力。

　　第三，建立科學合理的高速公路管理體制，降低管理成本。用交通運輸物聯網體系(即給每輛車貼一個電子標簽，給收費通道安裝電子閱讀器，實現無現金收費)替代目前的人工收費體系，通過管理技術的提升節省大量管理成本，減輕公共財政負擔。

　　提高養護管理水準，以預防為主，降低養護成本，減輕財政負擔。

　　“完善高速公路的收費監督，加強審計監督的同時要增加收費的透明度，公路的規劃、建設、運營都應該公開一本賬，建設維護花多少錢、收了多少錢、多少年內還清，讓老百姓清清楚楚，這樣既利於執法部門的監督，也有利於預防腐敗”。秦希燕提出，依法調整已批准的收費期限，可設置聽證環節，聽取各方面意見，引入外部監督。

　　秦希燕同時建議，還應合理規劃高速公路建設、收費制度的設計，保證成本的同時兼顧公路的“社會公益性”，避免或減少到期收不回“成本”現象的出現；要加大政府對公路基礎設施建設的投資力度，加強對國家投資的去向審計，加大政府對公路維護的財政支援。

　　現實中，重新修訂相關法規的呼聲顯然已得到相關部門重視。2013年5月，交通運輸部組織起草了《收費公路管理條例(修正案徵求意見稿)》，並公開徵求意見。其中一項修改內容是：“收費公路及收費站名稱、收費單位、收費標準、收費期限、通行費收支以及養護管理目標完成情況等資訊應當按規定向社會公佈，接受社會監督。”

　　在交通運輸部的一次例行新聞發佈會上，該部政策法規司副司長魏東在回答記者提問時説：“《條例》的修訂是一個社會性很強的立法項目，涉及經濟社會的發展，關乎人民群眾的切身利益，我們將認真收集、匯總、研究各方的意見，在下一步修改工作中統籌考慮、消化吸收，待草案修改成熟後將報送國務院審核。”

　　本報濟南11月4日電