不動産登記立法徵求意見將結束 部分問題爭議大

　　9月15日，為期一個月的《不動産登記暫行條例(徵求意見稿)》(以下簡稱“徵求意見稿”)公開徵求意見將結束。

　　“國家對不動産實行統一登記制度”是已經實施6年多的《物權法》中的一項規定。《物權法》同時規定，統一登記的範圍、登記機構和登記辦法，由其他法律、行政法規另行規定。多年來，國內許多民法學者一直呼籲制定“不動産登記法”。

　　直到2013年3月，國務院辦公廳發佈《關於實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》，提出了時間表，2014年6月底前出臺不動産登記條例。

　　但是，徵求意見稿還是延遲了一個半月才公佈，距離7月30日國務院常務會議提出將徵求意見稿公佈，面向社會公開徵求意見，也過去了半個月。

　　多名參加國土資源部不動産登記立法起草小組的學者向中國青年報記者表示，徵求意見稿之所以一再延遲公佈，原因在於“有些問題爭議較大，短期內很難達成共識，為了儘快出臺，只好回避爭議，對於必須涉及的問題，只作原則性、模糊的規定，條例的名稱也用了‘暫行’”。

　　據了解，國土資源部上報給國務院的不動産登記條例草案建議稿有90條，但公佈的徵求意見稿只有30條，對不動産登記類型的具體區分整章被刪除，建議稿中對不動産登記的區分、建立不動産登記官制度、不動産登記機構的過錯賠償責任以及如何進行不動産登記資訊查詢等細化規定的內容，都未能出現在徵求意見稿中。

　　一直參與國土部不動産登記條例起草工作的清華大學法學院副教授程嘯對中國青年報記者表示，不動産登記法或不動産登記條例，性質上是一部不動産權利登記程式法，既然是程式法，“就應該詳細規定不動産登記機構在進行不動産登記時應遵循的程式，比如申請各種不同類型的登記時要提交哪些材料，不動産登記機構如何受理申請等，不能僅僅是對物權法法條的簡單重復，只作出原則性規定，從這個意義上説，即使條例在徵求公眾意見之後很快出臺，建立登記機構、登記簿冊、登記依據和資訊平臺四統一的不動産登記制度還有很多難題待解”。

　　？由哪個機構、哪些人進行不動産登記

　　程嘯表示，不動産登記機構的統一是整個不動産統一登記中最為關鍵，也最受關注的問題。也正是由於解決這個問題的難度很大，《物權法》留了個口子，交由“法律、行政法規”另行規定。

　　2013年11月20日的國務院常務會議決定，由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動産統一登記職責，各地在中央統一監督指導下，結合本地實際，將不動産登記職責統一到一個部門。

　　由於國務院沒有明確地方的登記監管機關和不動産登記機構如何統一，因此，在《不動産登記條例》起草過程中，有不同的觀點。一種觀點認為，國務院明確規定了由國土資源部負責指導監督全國的土地、房屋等不動産統一登記的職責，那麼出於管理與業務指導上的方便和對口，省、自治區、直轄市的登記主管部門也應當是國土廳(局)，至於縣、市的不動産登記機構就應當為縣、市的國土局。

　　目前，全國已有17個省(自治區、直轄市)明確了由國土資源部門牽頭負責不動産統一登記職責整合工作。其中，河北、黑龍江、山東、湖北、江西等5省已建立不動産登記聯席會議制度，北京、遼寧、黑龍江、廣東、四川5省(市)已在國土資源廳(局)內成立了不動産統一登記領導小組，啟動了相關工作。

　　另一種觀點認為，我國各地社會經濟發展的差別很大，應當尊重各地實踐，不應都統一到國土部門。

　　徵求意見稿規定，不動産登記機構由縣級以上地方政府指定，並接受上級政府的登記主管部門指導、監督。

　　“這就是説，各地按照自己的實際情況確定登記機構，可能是國土部門，也可能是住建部門，也有可能是其他部門。”參與過國土資源部建議稿起草的中央財經大學法學院不動産法研究所所長尹飛對中國青年報記者解釋説。

　　但他認為，最理想的做法是，單獨設立一個不動産登記機構，將國土、住建、農業等部門原本負責登記的人員納入其中。

　　這種設想是程嘯一直以來認可的方法，他認為，不動産登記機構應當成為一個獨立機構，獨立於現有的土地、房屋、海域等不動産的行政管理部門，至少在縣、市這個層面應當獨立於住房和城鄉建設部門、國土資源行政管理部門。

　　在程嘯看來，我國建立統一的不動産登記機構時應當排除部門利益、行業利益干擾，摒棄將不動産登記僅僅作為一種行政管理措施或手段的狹隘認識，通過分離不動産登記與不動産管理來保持登記機構的中立性。

　　據了解，我國一些地方如珠海、廈門等已經採取了這種機構設置方式，取得了不錯的效果。

　　多名參與立法的學者對中國青年報記者表示，從不動産登記數量看，與房産相關的不動産登記最多，與此對應，在登記人員的配置方面，住建部門的人員數量也遠大於國土、林業、海洋等其他機構。在這種情況下，不動産統一登記的權力歸屬，已經成了部門之間的博弈。

　　程嘯和尹飛都對徵求意見稿中沒有確定誰來進行不動産登記提出了意見。國土資源部的90條建議稿中規定，不動産登記實行不動産登記官制度，不動産登記官是不動産登記機構負責對不動産登記內容進行審查和登簿的公職人員，經過國土資源主管部門考核合格、具有專業資格，並取得國務院國土資源主管部門頒發的不動産登記官證書。

　　“不動産登記是一個專業性很強、對於法律專業素質要求比較高的工作。在國外，不動産登記官和律師、法官一樣，都有準入門檻，立法中應該有一些原則性規定。”尹飛表示。

　　中國青年報記者了解到，立法過程中，一些人曾質疑不動産登記官的名稱，並對它是否屬於一種行政許可提出了質疑，這也是導致徵求意見稿刪除登記官制度的一個重要原因。程嘯認為，究竟是叫不動産登記官還是不動産登記員並不重要，重要的是，這個制度對於確保登記的真實和準確是非常必要的，這也是世界上實行不動産登記制度的國家都普遍認可的制度。而且，國土部與住建部在物權法頒布之後都在推行相應的制度，如土地登記人員持證上崗與房屋登記官制度，實踐證明，它們取得了良好的效果。

　　根據程嘯的介紹，目前全國從事房屋登記的人員有30萬人左右，其中約3萬人已經取得房屋登記官資格。

　　如何審查申請材料

　　由於目前從事不動産登記的各部門在審查登記申請材料時的做法不盡相同，徵求意見稿中關於材料審查的內容也受到關注。

　　據了解，目前住建部門對房屋登記申請材料的驗證，一般是直接詢問申請人，只有對材料真實性産生懷疑時，才會要求申請人提供進一步的證明；國土、林業部門的登記規程中，更傾向於對申請登記的土地、森林以及權屬關係等進行實質審查。

　　在國土資源部90條的建議稿中，對申請材料的審查基本承襲了住建部《房屋登記辦法》的表述，以審查書面材料、詢問申請人為主，必要時才對申請材料的真實性進行查驗。但在徵求意見稿裏，對申請材料的審查與國家林業局的《林木和林地權屬登記管理辦法》十分接近，明確要求登記機構對不動産的位置和面積、申請材料內容的真實性以及權屬爭議進行全面查驗。

　　“全部進行實質審查，幾乎是不可能的。”尹飛説，現實中，各類地方登記機構、尤其是房屋登記機構多是行政機關下屬的事業單位，辦事人員基本不具備專業審驗能力，“如果按照徵求意見稿的規定，登記機構需要審查法律事實、法律關係，以現有登記人員的素質，根本達不到”。

　　尹飛認為，不同的不動産登記，登記機構的審查許可權是不一樣的。例如土地使用權和房屋所有權第一次進入登記簿的時候，比如新蓋的房子，這個環節需要進行實質審查，但是如果進行二手房交易，還用再去現場勘察嗎？只用審查不動産登記簿就可以了。

　　此外，程嘯還認為，徵求意見稿完全不對公證的問題作出規定，也是錯誤的。他認為，在有些不動産登記中，如因繼承、受遺贈而取得房地産或者涉外、涉港澳臺的房地産買賣中，如果不強制公證，登記機構很難審查，無法確保登記的真實、準確。此外，我國公證法規定，只有法律和行政法規才能規定哪些事項必須進行公證。現在不少地方的登記機構，為了推卸責任，往往隨意要求人民群眾進行公證。條例對強制公證的具體情形予以明確，也能很好地解決這個問題。

　　？誰能查詢不動産登記資訊

　　對於備受關注的不動産資訊查詢問題，國土資源部不動産登記局常務副局長冷宏志8月27日表示，2017年我國不動産登記將實現資訊共用和依法公開查詢。

　　誰能查詢不動産登記資訊？徵求意見稿作出了原則性規定：將查詢的主體界定為權利人和利害關係人。

　　權利人、利害關係人可以依法查詢、複製不動産登記資料，不動産登記機構應當提供。有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、複製與調查處理案件有關的不動産登記資料。不動産登記機構、不動産登記資訊共用單位及其工作人員應當對不動産登記資訊保密。

　　程嘯對於這種“沒有細化，基本照搬物權法”的規定提出了批評，“不動産登記暫行條例作為物權法的配套行政法規，應該對權利人和利害關係人的範圍作出具體明確界定，從而解決實踐中的分歧”。

　　在90條國土部的建議稿中，較為詳細地規定了哪些人可以查詢不動産資訊：權利人以及經權利人同意的單位、個人有權查詢該權利人的不動産登記結果和不動産登記原始資料。

　　因不動産交易、互換、贈與等涉及的利害關係人有權查詢相關的不動産登記結果。

　　社會公眾有權查詢不動産登記簿記載的不動産登記結果資訊，涉及國家秘密和依法受保護的商業秘密、個人隱私的事項除外。

　　人民法院、人民檢察院、國家安全機關、公安機關和監察機關有權查詢與調查、處理案件有關的不動産登記結果和不動産登記原始登記資料。

　　中國社會科學院法學研究所民法室主任孫憲忠認為：“只有涉及當事人雙方的交易，當事人和與不動産交易有關的利害關係人才有權利去查詢不動産登記資訊。”

　　據了解，國土資源部已經開始著手制定不動産登記暫行條例的實施細則。9月10日，不動産登記制度建設專家組第一次會議在國土資源部召開，國土資源部不動産登記局負責人透露，目前已經初步形成不動産登記簿的樣式。

　　“統一的不動産登記制度是市場經濟的基礎性制度，對於完善社會主義市場經濟體制，建設社會主義法治國家至關重要。現在，條例還在徵求意見當中，徵求意見稿還有很多可以補充、修改和完善的地方，不動産登記暫行條例作為一部行政法規，其立法層級較高，非常重要，因此一定要對應由其規定的問題作出規定，不能回避矛盾，認為有爭議就不規定，更不能因為趕時間就犧牲立法的品質，倉促頒行。當然，即便條例作出了應有的規定，作為不動産登記程式法，頒布實施後，也只是建立統一的不動産登記制度邁出的第一個實質性步伐而已，今後還有很多問題要留待實施細則、登記技術規程等規章文件加以解決。”程嘯説。(記者 王亦君 實習生 高穎)