土地"數字迷局"弊端突出 確權須有更深層次配套

　　土地是農民最根本的財産，如何盤活土地資源喚醒“沉睡資本”，關係到億萬農民切身利益。目前，全國各地正在緊鑼密鼓開展農村土地確權登記頒證工作，中國證券報記者赴農業大省江西深入調研時發現，確權工作遇到了測量技術相對不足、人員經費緊張等問題。專家表示，農村土地確權工作是“啃硬骨頭”，對疑難問題應對症下藥，依據法律和政策，充分尊重農民意願，把證頒下去。

　　合作社主動確權體現改革期待

　　在“挖掘機之鄉”江西廣豐縣，橫山鎮廿三都百餘戶村民3年前組建了一家種養專業合作社，以種植當地特産馬家柚為主。

　　頗具特色的是，該合作社除現金參股外，也可以土地參股。合作社規定有田農戶可按每畝1.6股折合用田參股，無田按每股500元以現金參股，目前以田參股有120畝，約佔總股本30%。

　　廿三都種養專業合作社理事長李良忠表示，起初部分農民有顧慮，也有因為資金問題而欲以土地參股，為此合作社決定在不改變土地承包經營權和收益權的基礎上吸收農戶土地或資金入股，將土地合理流轉，提高土地利用率和産出率。

　　但在具體操作中，土地參股遇到了難題，特別是評估作價。李良忠告訴本報記者，當年馬家柚已經種下去，但對一畝田到底折合多少股的問題令大家頭疼，討論了數個月後最終由社員大會表決，決定按每畝1.6股折算。

　　“因為馬家柚生産週期一般是5年，陸續投入要1000元，也意味著每股1000元，而5年的農地租金約為1600元，因此以農地參股就按每畝1.6股計算。”李良忠説，次年再以土地入股的還要進行折扣，按照30年土地承包期限比例類推，具體演算法是花了心思的，特別是5年以後，還要衡量現金和田地入股會不會懸殊太大，再進行調整。

　　據了解，該合作社入社農戶會在土地經測量後和合作社簽訂參股協議，目前農民手上還沒有股權證，仍以臺賬為主。但未經確權的土地權屬是否清晰？未來發生糾紛時，農民土地的財産性權利能否得到法律保障？仍是問題。

　　在江西鉛山縣的紫溪鄉，“國家級示範社”紫文蔬菜合作社理事長童小瑞告訴本報記者，合作社530戶社員均以現金1萬元參股，2011年以來每年每股分紅均超過2萬元，起初也考慮過農民以土地參股，但農民土地難以估價，另外由於沒有確權發證，土地入股也沒有具體憑證，在分紅時恐引起糾紛，而後便擱置了。

　　土地是農民的命根子。考慮到這些問題，廣東在探索發展土地股份合作時就明確要求，地方在搞土地股份合作社、發展農業適度規模經營中，農戶需要入社的，要先確權確地後再加入。

　　土地“數字迷局”弊端突出

　　確權相當於給農地發一本“身份證”，證上包含農村土地承包經營權人姓名及基本情況；農村土地承包經營權證名稱和編號；期限和起止日期；發包農村土地的集體經濟組織名稱、土地區位(坐標)、土地面積、土地用途；以及農村土地承包經營權變動情況等資訊。

　　農村土地確權，不是為了確權而確權，其目的在於盤活農村土地，推進有序流轉和經營，培育新型農業經營主體，解決未來“誰來種田”、“怎麼種田”的問題。

　　對於鉛山縣這樣一個以農業為主的縣來説，農村土地是農民擁有的最珍貴的集體資産。然而，作為縣農業局局長，曾廣恒對自己的“家底”卻心裏沒數。

　　“全縣耕地面積有三個數字。”曾廣恒告訴本報記者，計稅面積是28.8萬畝，糧食直補面積是33.4萬畝，國土部門測繪面積46萬多畝，到底以哪個為主也説不好。

　　不止鉛山縣存在“數字迷局”，全國耕地面積也一樣。2013年底，第二次全國土地調查結果顯示，我國耕地最新數據為203077萬畝，比原來掌握數據增加2億畝。

　　一般認為，我國適宜穩定利用的耕地也就是18億畝多，也就是常説的“死守18億畝耕地紅線”。業內人士表示，國土部門一般按航拍照片圖斑加實地核查得出數據，而其他統計部門的數據，是按承包面積、計稅面積、當年土地增減數綜合計算得來的，但這些數據分別的來源並不準，因為不是實有面積。

　　據本報記者了解，土地承包之初，因丈量方式簡陋和土地肥瘦折算畝數而導致計稅面積與實際面積不符；第二輪土地承包期間為了少繳農業稅，一些農民和地方故意瞞報、少報土地面積。

　　“確權登記以後，重新航拍、現場實地勘測，對掌握全縣耕地資源有了更充分的證據，對全國來説，為將來國家宏觀決策提供第一手資料。”曾廣恒説。

　　確權是手段而不是目的，盤活土地，喚起沉睡的巨量資本才是真正的目的。按照《物權法》要求進行確權登記頒證，能夠賦予農村土地承包經營權的用益物權權能，為農民通過入股、抵押、擔保和流轉等形式，增加財産性收入打通渠道。

　　過去，農村土地和房屋囿于集體性質不能抵押，農民貸款只能走聯戶擔保，門檻高、利率高成為最大障礙。曾廣恒表示，以後農民土地有了權證，可以和城市居民的房産一樣到銀行融資抵押貸款。

　　“做好確權工作後，要有序推進經營和流轉，如果土地確權工作沒有做好，土地確權就會亂兵上陣。”曾廣恒説，應在確權基礎上推進增加農民財産性收入試點，盤活農村集體資産，讓農民通過壯大集體經濟增收致富。

　　在這次確權中，也出現了一些難題，比如實測土地面積與承包合同及原來的經營權證書記載有出入。就此，鉛山縣的辦法是，對二輪合同面積因地塊等級不同折畝計算的，要在登記簿“承包地塊情況”的“承包第二輪合同面積”欄註明，對出入較大的要對土地地籍草圖進行審核，在村、組進行公示，公示無異議的，對能確權等級，經營權證只填寫實際測量的面積。

　　南方丘陵地區，土地細碎是普遍情況，難上加難。對此，賀雪峰認為，不僅南方地區地塊細碎，而且農村正在出現人地分離的情況，即有承包權的農戶進城了，而留村種田農民卻不得不面對更加支離破碎的耕地難以耕作。

　　對於確權中的問題和難題，一些研究農村土地政策的專家表示，為了盤活農村土地，確權總體來説是好事情，但要充分尊重農民意願，不能引發農村社會矛盾。

　　土地確權須有更深層次配套

　　記者調研過程中，一架無人機在鉛山縣永平鎮上空翱翔，僅數小時，就將土地實際面積、空間位置等重要測繪數據採集歸來。

　　“大部分航拍面積超過原承包面積。”負責測繪工作的鉛山縣農業局副局長王建華告訴本報記者，10天左右就可以完成全縣18個鄉鎮土地航拍工作，精確採集重要外業測繪數據後再進行現場指認田塊，保證數據的準確性。

　　從2008年開始，中央一號文件連續6年提出開展確權登記試點和擴大試點的要求。去年，中央一號文件更是明確提出：“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”。

　　本報記者在調研時也發現，確權工作也遇到了部分農民與基層幹部對確權工作認識不到位，測量技術相對不足、人員經費緊張等難題。

　　在鉛山縣紫溪鄉，一位女性村民就向記者表示了擔憂，問為什麼要確權登記，是不是只為了土地流轉？以後家庭增加人口了還能不能調整田畝？

　　這個問題在確權工作中較為普遍。在土地二輪承包後，中央明確承包土地“三十年不變”，由於出嫁、娶媳婦、分家等因素，少數農民要求重新調整承包地，給這次確權工作也帶來一定的困難。

　　與本報記者同行調研的另一位鉛山縣農業局的副局長回答道：“至於調田，以後在村民小組同意的情況下，村民還可以進行調田。此次確權是為了明確合法的財産權利，並不只為了流轉，就好比在城裏買房，如果沒有房産證是不行的，但是頒發房産證就是為了賣房嗎？不是這樣的邏輯。”

　　不過，賀雪峰認為，農民先調整田地面積再確權的要求是完全合理的，目前國家政策上模糊了30年土地承包到期後是否再調整土地這一重大問題，以至於農民合理擔憂，現在確權了，今後長久不變，自己利益受損，因此要求先調地再確權，這是合理的。

　　其次，是技術性難題。土地的形狀千奇百怪、各種各樣，有平原、丘陵、山地等，要真正把它測量準確、沒有異議需要很大的工作量。

　　“另外，各級財政短期內籌措資金壓力大。”上饒市農業局農經管理科相關負責人告訴記者。按照30元/畝左右的預算，整個上饒市農村確權工作需要近1.3億元財政經費，給部分縣(市、區)財政帶來了不小壓力。

　　目前，全國農村土地確權工作正在如火如荼進行。專家表示，農村土地確權工作是“啃硬骨頭”，對疑難問題應對症下藥，依據法律和政策，充分尊重農民意願，把證頒下去，如果證頒不下去，就是做表面文章，確權工作也就落了空。

　　土地確權只是萬里長征的第一步，多位基層領導幹部均對本報記者表示，在加快推進農村土地確權工作的同時，還應該出臺相關配套政策，特別是加快農村金融改革和城鎮化建設，推進構建新型農業經營體系，實實在在為農民辦事，促進農民增收。

　　原中國科學院農業政策研究中心副研究員、中國人民大學農業與農村發展學院教授仇煥廣在接受本報記者採訪時表示，要盤活農村土地，解決農村融資難問題，光靠土地確權還不行，一方面對一家一戶而言，僅有的三五畝地即便確權後也難從銀行貸到多少款，國家應儘快對農村宅基地進行確權，並從農村金融體制上，放開農村土地和宅基地進行抵押的限制。

　　仇煥廣建議，要真正紓解農村融資難問題，現有土地承包經營權期限必須延長，因為目前很多農村土地承包期限只有十幾年，即便一年一畝地租金500元，總體融資額度不大，要想把農村金融搞活，還是要把農村土地承包經營權期限延長，比如60年、90年，因為目前中央對土地承包經營權“長久不變”的提法是一個不確定的時間概念，此外下一步還需對《擔保法》等相關法律進行修訂，解除對農村土地、宅基地進行抵押貸款的限制。SourcePh">