遼寧“灰霾罰單”能否走出治污公平困局

　　日前，遼寧省對轄區內8個城市開出5420萬元“空氣品質考核罰單”，並承諾罰繳資金將全部用於該省藍天工程。這是遼寧省自2012年出臺《城市環境空氣品質考核暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）以來，首次開出“灰霾罰單”，罰金由省財政廳直接從下級城市財政資金中扣繳。

　　儘管行動果斷，但對遼寧省做法的質疑之聲也不少。爭論的焦點在於地方政府繳納的5000多萬元罰款，最終究竟由誰來埋單？

　　有人認為這是在用納稅人的錢治理企業造成的污染。這種觀點認為，罰款其實是財政資金的一種挪移，財政資金無論流向哪，都是納稅人的貢獻。本來，當地群眾就已經飽受灰霾之苦，最後竟然還要掏錢負擔這筆罰款。

　　也有觀點認為灰霾罰單並非毫無意義。作為一種空氣污染治理的機制探索，有其積極一面。

　　灰霾罰單的積極意義

　　上級政府對下級政府開環境罰單，在國際上有類似的先例。在美國，當地方的環境品質不達標時，聯邦政府將通過扣除或減少對州政府公路建設的撥款以示懲罰。

　　美國1970年修訂的《清潔空氣法案》明確了聯邦負責制定全國空氣品質標準，州負責制定本州達標方法與時間表，地方負責具體實行並針對本地特殊情況對此進行補充的大氣污染防治三級管理體制。聯邦政府專設環保局進行監督，並成立空氣品質顧問委員會為總統提供決策服務。環保局可採用收緊發放新排放源許可證，終止聯邦政府公路建設撥款等多種手段，制裁未按時提交空氣品質管理計劃、計劃被否決或執行不達標的州。

　　環保部原總工程師楊朝飛認為，這種做法實現了中央政府對地方政府的監督和鞭策，遼寧省的做法可以作為一種探索，將來如何具體實施，還需實踐檢驗。他表示，雖然罰款實際上交的是納稅人的錢，但灰霾的擴散，既有企業生産時帶來的污染，也有消費者在消費過程中造成的污染，“譬如冬季家家戶戶都在取暖，也在消耗能源，所以老百姓既是納稅人，也同時在消耗能源。大氣污染是這個城市中所有生産者和消費者共同的責任。”至於貢獻率問題，楊朝飛認為，雖然企業對污染的“貢獻”大，但其上繳的稅收也較多，所以是“基本公平”的。

　　環保部政策研究中心主任夏光也同樣持贊成觀點。十八屆三中全會的《決定》進一步明確生態文明建設的發展思路，並提出要進一步進行制度建設和創新，夏光認為，“灰霾罰單”的機制可以看做是一種制度創新，在嘗試的過程中，有不足之處還可以改進。

　　“2012年發佈的《暫行辦法》已經明確各項事宜，不是遼寧省環保廳的隨意行為，顯然政府有關部門已經與地方有過溝通，有了提前告知，並非突然襲擊。”夏光説。

　　《暫行辦法》規定，今後在遼寧，如果一個城市的二氧化硫或二氧化氮日平均濃度值超標0.25倍以上，環保部門將對其實施20萬元罰款。而且，超標值遞增還將被加罰。

　　《暫行辦法》的出臺是迫於空氣品質不達標的壓力。2012年2月，新修訂的《環境空氣品質標準》出臺，據遼寧省環境監測實驗中心預測，如果不採取切實有效的治理和管理措施，遼寧全省僅大連、丹東兩市能夠達到新標準，主要超標污染因子是PM10和PM2.5。基於此，遼寧決定在全省範圍內提速空氣治理。

　　《暫行辦法》規定，遼寧省環境監測實驗中心負責對各市環境空氣品質進行監測，每月監測數據匯總後，于下月5日前上報省環境保護行政主管部門。後者負責核定有關市每月空氣品質考核罰繳資金總額，于每月15日前將上月考核結果和罰繳總額通報各有關市政府，同時抄送省財政部門。罰繳資金由省財政部門在年終結算時一併扣繳，由省政府統籌用於全省大氣污染聯防聯控工作。

　　“從效果來看，至少讓被罰的城市的行政長官面子無光，有一定的觸動作用。也讓地方領導人明白，對自己的考核不僅有上級，也有老百姓。罰款相關資訊的公佈一方面能讓老百姓了解到自己所在轄區環境品質在全省的排名，也利於公眾對政府改善民生計劃的監督。特別是人大代表等應啟動質詢機制，進一步促進地方政府加大環境治理的力度。”夏光説。

　　他也表示，從財政安排上看，罰款有利於調整財政支出結構。“因為罰款明確投到藍天工程，解決環境問題，只要沒有流失和浪費，反而增加了環境投入。並且罰款屬於財政資金，所有權是政府，政府有權支配。”至於質疑“花納稅人的錢，沒有觸及到污染企業”，夏光認為這種擔心沒有必要，“被罰了錢的政府肯定會往下找，目標指向那些不達標的企業，或者對污染貢獻大的企業。”

　　表面的“公平”掩蓋了本質上的不公平

　　雖然楊朝飛對此次遼寧首開“灰霾罰單”持樂觀態度，認為這是“基本公平”的做法，但他不忘提醒，長期以來，環保污染帶來的社會公平問題十分嚴峻，並且是老百姓迫切盼望解決的當務之急。

　　但現狀卻是，政府正在用納稅人的錢為企業造成的污染“埋單”。一些企業為達到盈利目的，造成大範圍的污染後，令區域內的居民，甚至其後代，承受環境惡化的後果。但吊詭的是，個別企業造成的污染，卻常常需要地方政府用公共財政的錢去支付治理費用，讓老百姓“受著罪，又要交著錢”。楊朝飛説，這本身就造成了不公平。“企業把污染的治理外部化，轉給社會，自己獲得暴利。社會為企業埋單，政府的錢又是全體納稅人的錢。所以現在的現象是：少數人發了大財造成污染；再用多數人的勞動成果去治理這個污染。這本身就是一種新的社會不公平。”

　　之前頻頻曝出的血鉛事件就是例證。2008年，河南盧氏縣一家冶煉廠排放的廢氣、廢水，導致村裏334人患高鉛血症，103人鉛中毒。事件發生後，縣委、縣政府馬上組成分別由兩位副縣長為組長，工商、環保、衛生等部門領導參加的兩個專案組，一組負責處理關停企業、清除污染源，一組負責受害村民的血鉛檢驗和就醫工作。縣委、縣政府領導積極推動賠償調解，涉案政府官員受到懲處。

　　楊朝飛説，“血鉛事件影響惡劣，地方政府為消除影響，讓財政拿錢，給受害兒童看病、幫助企業治理污染、協助附近居民搬遷……這種表面看似公平的行為卻掩蓋了本質上的不公平。因為這反映了污染者獲利、老百姓埋單的社會問題。”

　　比這種不公平更為嚴重的是，環境污染的受害人往往得不到任何補償，哪怕是來自政府或企業。“最典型的例子是在甘肅徽縣，2006年發生血鉛污染”，那次血鉛事件經國家疾病預防控制中心和甘肅省臨床檢驗中心排查，共檢出鉛中毒260人。在中毒者中，有兒童255人。“當地政府發現後嚴查，企業關閉，老闆判刑，涉事官員落馬。”楊朝飛説，“最後，受害的老百姓無錢為孩子治病，卻沒人管。找到企業索賠，卻只看到一把大鎖鎖住的廠房門——企業被關，老闆入獄；找到地方政府，卻發現官員被撤，當地是貧困縣，新任領導管不了；最後找到法院，儘管案情簡單，企業的排污情況、污染的因果證據明晰，但又因前兩點原因不予受理。像這种老百姓受害，找不著埋單人，又是一種不公平。”

　　不怕環保標準嚴就怕不公平

　　環境治理的另一個公平問題涉及每一個企業是否被同等對待。“為加強環保，我們出臺了很多嚴格的措施，號稱要做到鐵腕治污、抓鐵有痕，但我們忽略了一點——法律的本質不在於嚴格，而在於公平。”楊朝飛説，當一個企業違法排污，對其進行處罰後，所有造成類似後果的企業都要受到同樣的處罰，才能做到公平。

　　楊朝飛曾任環保部法規司司長，在任期間，他到很多地方調研，無論遇到國企、民企，還是外企老總，他總是會問一個相同的問題：對於環境法制，認為最需要解決的問題是什麼，有什麼要求。這些老總的回答幾乎不約而同：“我們不怕環境標準嚴，不怕處罰嚴，就怕不公平。”兩家企業臨街而立，同樣排污，一家三番五次地被要求限期治理、停産、罰款，另一家卻“日子安穩”，從未被處罰過。儘管兩家企業同樣違反了環境法規，但只處罰前者顯然會造成後者心理不平衡和生産成本的不均等。

　　“如果企業不能在一個起跑線上競爭，市場的秩序就被打亂了。”楊朝飛説。因此，環境法制的公平是老百姓和企業共同的期盼。“可是現在我們的法制，在法律的公平上沒有實現。”

　　最高人民法院中國應用法學研究所所長、國家環境諮詢委員會委員孫佑海同樣認為，“同案能否同判”是老百姓最為關注的焦點之一，但囿于現實原因，目前尚無法做到。他認為，從司法實踐看，辦理環境污染刑事案件，仍有以下問題亟待解決：一是重大環境污染事故罪修改為污染環境罪後，亟需對相關構成要件作出解釋，以統一法律適用。二是當前重大、惡性環境污染違法犯罪案件時有發生，應當根據修改後的法律規定，適當降低入罪門檻，以加大懲治力度。三是司法實踐反映，當前在辦理環境污染刑事案件中普遍存在取證難、鑒定難、認定難問題，必須研究解決，以提高懲治實效。

　　自古至今，人們對公平的追求從未停止。“但環境治理不公平怎麼解決？”楊朝飛拋出了一個新問題。

　　本報北京12月16日電