聚焦新修訂的未成年人保護法：用法律護航花季

江蘇省灌雲縣檢察院幹警開展法治進校園普法宣傳活動。吳晨光攝

　　◆新修訂的未成年人保護法直面突出問題，回應社會關切，增強了法律剛性，同時，為未成年人保護法律體系未來的發展預留充分的空間。

　　◆新修訂的未成年人保護法進一步發展和完善了強制報告制度、密切接觸未成年人行業的從業查詢和禁止制度、國家監護制度。

　　◆新修訂的未成年人保護法將於明年6月1日起施行，過渡期間，一方面是做好法律的宣傳，另一方面要建立好相應的配套制度。

　　2020年10月17日，對於很多長期從事未成年人保護工作的“護苗人”來説，是一個難掩激動的日子。

　　這一天，十三屆全國人大常委會第二十二次會議通過了新修訂的未成年人保護法。

　　從2006年到2020年，時間跨越了 14年；從 72條到 132條，從6000多字到16000多字，內容增加了一倍多；“有法可依”“更具操作性”的評價隨之而來……這一次，這部有著中國未成年人保護“小憲法”之稱的法律，將真正迎來它的閃光時刻。

1.三次審議後的變與不變

　　舉事必循法以動，變法者因時而化。

　　黨的十八大以來，黨中央對完善未成年人保護相關法律制度、改進未成年人保護工作提出了明確要求。因時而動，2018年9月，由全國人大社會建設委員會牽頭，正式啟動了未成年人保護法的修改工作。

　　“通常法律修改的思路是保持法律的穩定，能不動就不動，但這次未成年人保護法的修改可以説是全面系統的修改。”未成年人保護法修訂工作顧問、專家建議稿起草牽頭人，北京師範大學教授宋英輝告訴記者，“之所以做全面系統的修改，主要還是適應新時期社會主要矛盾的變化，個別條文修改很難滿足未成年人保護的現實需求，也很難全面總結過去積累的未成年人保護的有益經驗。”

　　牽一髮動全身。對於未成年人保護法的修訂，一方面，不局限于原有的法律規定，只要符合憲法，都可以根據需要作出相應調整；另一方面，能細化的就盡可能細化，目前不宜細化的，就保持其原則性，為下一步探索留有空間。

　　立足現在——直面突出問題，回應社會關切，把握當下國情，總結有益經驗，增強法律剛性；放眼未來——為未成年人保護法律體系未來的發展預留充分的空間。未成年人保護法修訂的主基調就此定下。

　　“可以説，未成年人保護法修訂期間，各方對進一步加強未成年人保護的認識是高度一致的。”宋英輝説道。

　　變的是條文，不變的是保護未成年人的初衷。在宋英輝看來，新修訂的未成年人保護法條文增加了不少，條文的字數也很多，章節也新增了兩章，但這些都是形式上的變化，更重要的是實質內容的變化。

　　“內容變了，意味著未來在操作過程中，很多具體問題將實現‘有法可依’。”北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華對此解讀説，比如，什麼是父母或者其他監護人的職責？父母應當做什麼、不能做什麼？我國法律對此一直缺乏明確的規定，原來的未成年人保護法對此也只作了籠統規定。

　　新修訂的未成年人保護法不僅明確規定了父母或其他監護人必須履行的10項具體職責，還明確規定了不得實施的11項具體行為。“這些規定對未來父母或其他監護人更好履行監護職責提供了法律支撐。”佟麗華表示。

　　以前，法院審判中幾乎不會引用未成年人保護法處理某個案件，因為規定得太籠統。“新修訂的未成年人保護法應該是能夠成為處理具體案件或者具體事件的法律。”宋英輝表示。

　　過去，人們還常常習慣用“沒有牙齒的老虎”來形容未成年人保護法，認為它規定很多，卻沒有規定違反規定後該如何處理。新修訂的未成年人保護法，在“法律責任”部分做了大量工作，比如規定相關企業違反法律後，輕則罰款，嚴重的停業整頓，直至吊銷營業執照、吊銷相關許可證。在佟麗華看來，這都是最嚴厲的處罰，這些法律責任的規定將更有利於法律的落實。

　　直到最後一次該法通過前的評估會，全國人大代表、陜西省律師協會副會長方燕都還一直關注著發現成年人陪同未成年人共同入住酒店時，酒店經營者應該履行的法律責任。

　　“當時的法律條文規定，如果發現可疑情況，酒店‘可以’向公安機關報告。”方燕告訴記者，“我後來提出將‘可以’改成‘應當’，因為‘可以’帶有選擇性質，‘應當’則是一種法定義務，調整後能夠壓實酒店經營者的責任，同時也給犯罪嫌疑人威懾和壓力。”

　　在新修訂的未成年人保護法中，方燕欣喜地看到她的建議被部分採納了，新修訂的未成年人保護法規定：旅館、賓館、酒店等住宿經營者接待未成年人入住，或者接待未成年人和成年人共同入住時，應當詢問父母或者其他監護人的聯繫方式、入住人員的身份關係等有關情況；發現有違法犯罪嫌疑的，應當立即向公安機關報告，並及時聯繫未成年人的父母或者其他監護人。

　　從“可以”到“應當”，一個字詞的差別，體現了保護未成年人的初心、嚴謹與擔當。

　　“應該説，新修訂的未成年人保護法體現了人民的呼聲，體現了對未成年人保護利益最大化原則，為未成年人的健康成長營造了特別好的法治環境，也提供了強有力的法治保障，意義深遠。”方燕對此評價道。

2.幾經探索下的呼與應

　　立法是對前期探索和努力最好的回應。

　　在未成年人保護法修訂前，強制報告制度、入職查詢和從業禁止制度、國家監護的“兜底”制度等，早就走在不斷探索的道路上，但因“于法無依”，而亟待法律確認。

　　侵害未成年人犯罪持續上升，案件預防難、發現難、取證難的問題亟待破解，在一定程度上催生了強制報告制度的適用。

　　今年“六一”前夕，最高檢、公安部等九部門聯合發佈了《關於建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，明確規定特定職業的從業人員在工作中發現性侵、虐待、欺淩、遺棄、拐賣等9類未成年人遭受不法侵害情形，應當立即向公安機關報案或舉報。不僅如此，強制報告制度在反家庭暴力法、國務院關於關愛保護留守兒童的政策中都有體現。

　　新修訂的未成年人保護法全面確立了強制報告制度，在總則部分就明確規定：國家機關、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應當立即向公安、民政、教育等有關部門報告。

　　除了總則當中明確負有報告義務的三類主體以外，新修訂的未成年人保護法在“家庭保護”一章，規定了父母或其他監護人發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法權益受到侵犯，情況嚴重的，應當立即向公安、民政、教育等部門報告；在“學校保護”一章，規定了對嚴重欺淩行為和性侵害、性騷擾未成年人等違法犯罪行為，學校應當及時向公安機關、教育行政部門報告；在“網路保護”一章，規定了網際網路企業發現用戶發佈、傳播含有危害未成年人身心健康內容資訊的，應該向網信、公安等部門報告，發現用戶利用其網路服務對未成年人實施違法犯罪行為的，應當向公安機關報告。

　　在江蘇省無錫市檢察院黨組書記、代檢察長朱良平看來，強制報告制度的落地實施，讓侵害未成年人案件有了法定的“偵查哨”。

　　與強制報告一起被提及的，還有侵害人身權益違法犯罪人員資訊查詢和從業禁止制度。佟麗華告訴記者，未成年人密切接觸的單位發生的侵害未成年人權益案件更為隱蔽、更難發現，很多這類案件進入公眾視野往往都是因為偶發因素或者情節極其惡劣、後果特別嚴重。

　　據朱良平介紹，2019年，江蘇無錫檢察機關牽頭出臺入職查詢制度，建立入職查詢平臺。江蘇省無錫市惠山區、新吳區檢察院均建立了《密切接觸未成年人行業入職查詢和從業禁止機制》，切實做到預防“關口前移”、讓侵害不留死角。

　　今年9月18日，最高檢與教育部、公安部聯合下發了《關於建立教職員工準入查詢性侵違法犯罪資訊制度的意見》，明確建立全國性的入職查詢制度。

　　為了減少“身邊的大人”給孩子們帶來的傷害，新修訂的未成年人保護法明確規定：密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時，應當向公安機關、人民檢察院查詢應聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄；發現其具有前述行為記錄的，不得錄用。

　　密切接觸未成年人的單位應當每年定期對工作人員是否具有上述違法犯罪記錄進行查詢。通過查詢或者其他方式發現其工作人員具有上述行為的，應當及時解聘。

　　同時，新修訂的未成年人保護法在“法律責任”部分明確規定了違反相關規定要承擔的法律責任：密切接觸未成年人的單位未履行查詢義務，或者招用、繼續聘用具有相關違法犯罪記錄人員的，由教育、人力資源和社會保障、市場監督管理等部門按照職責分工責令限期改正，給予警告，並處五萬元以下罰款；拒不改正或者造成嚴重後果的，責令停業整頓或者吊銷營業執照、吊銷相關許可證，並處五萬元以上五十萬元以下罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。在侵害人身權益違法犯罪人員資訊查詢領域，新修訂的未成年人保護法長出了牙齒，剛性十足。

　　疫情期間，出現了一些因監護人無法行使監護權而導致被監護的未成年人出現風險的事件，這引起了方燕的注意。2月1日，她同時向民政部和全國人大提交了《關於在新型冠狀病毒肺炎流行期間加強未成年人弱勢群體保護的建議》。隨後，民政部出臺了《關於做好因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失的兒童救助保護工作的通知》，要求對監護人無法行使監護權的未成年人，要由被監護人所在地的村委會、居委會或者民政部門，提供每日必要的照料措施。通過這個規定，這些國家監護舉措在全國範圍內推廣。

　　今年出臺的民法典也將國家監護法治化：因發生突發事件等緊急情況，監護人暫時無法履行監護職責，被監護人的生活處於無人照料狀態的，被監護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門應當為被監護人安排必要的臨時生活照料措施。

　　“新修訂的未成年人保護法再次重申了國家監護的落實，充分彰顯了未成年人利益最大化的原則，體現了黨和政府人民至上的理念，非常有利於保護弱勢未成年人。”方燕表示。

　　“這些制度探索更多的都是司法政策，或者是改革試驗的一些經驗做法，這次新修訂的未成年人保護法明確將其上升為了國家的法律制度。”佟麗華表示，“相信將來會為相關政府部門和司法機關更好的落實有關制度提供更強有力支援。”

3.司法實踐中的學與融

　　新修訂的未成年人保護法將於明年的6月1日開始正式施行，對孩子們來説，它還被賦予另一個暖心的意義——一個給孩子們的“六一”兒童節“大禮包”。

　　“新修訂的未成年人保護法可以讓孩子們知道他們能享受的權利有什麼，權利的界限在哪兒。”方燕表示，而知曉一切權利的前提，是孩子們對法律要了解，普法宣傳非常重要。

　　“一方面是宣傳的問題，另外也涉及到一些配套制度建立的問題。”佟麗華表示，“新修訂的未成年人保護法涉及到家庭、學校、企業等多個主體，之所以設置比較長的過渡時間，就是讓這些主體能夠作好準備。”

　　“任重而道遠，不是説法律一齣臺，頃刻間原來存在的所有問題就都消散了。”方燕説道，“新修訂的未成年人保護法為未成年人保護提供了更好的法治保障，但是具體落地實施還需要全社會方方面面努力。後續實施中，如果發現不完善的地方，還得繼續完善。”

　　宋英輝認為，確保新修訂的未成年人保護法順利實施，整個社會的理念首先應該進行轉變，應當堅持最有利於未成年人的原則，將未成年人的身心都能健康成長作為目標履行職責。

　　“各部門的銜接聯動機制要建立好，專業的人員要配備齊全，整個社會的支援體系要跟得上……真正把未成年人保護法落到地還有很多工作需要做。”宋英輝説，“新修訂的未成年人保護法對家庭教育、學校教育等都提出了更高的規範和要求，但是可以看到，專業人員缺乏已經成為了當前最大的短板，無論是家庭教育領域，還是心理專業，亦或是監測評估方面的專業人員，都是非常匱乏的，這就需要政府加大投入。”

　　宋英輝特別強調了檢察機關在落實新修訂的未成年人保護法方面的作用。他表示：“希望檢察機關發揮好監督和推動作用，保證新修訂的未成年人保護法真正能夠落地。”

　　在朱良平看來，未成年人保護法修訂後，檢察機關不僅要具體辦理未成年人刑事、民事、行政及公益訴訟案件，監督未成年人刑罰的執行，進行或者參與罪錯未成年人分級干預工作，還要結合案件辦理履行法律監督職能。

　　“檢察機關在未成年人保護中發揮的作用和空間越來越大，責任越來越重。”朱良平表示。

　　朱良平對記者説，新修訂的未成年人保護法從國家層面建立強制報告、國家監護等制度，這為檢察機關開展相關工作提供了制度保障，包括檢察機關在內的相關職能部門和人員都必須積極貫徹落實。

　　“無錫檢察機關先行先試，多項工作經驗做法在未成年人保護法中已被全面吸納。”朱良平表示，仍要對標新修訂的未成年人保護法，及時摒棄與新法不符合的規定和做法，細化工作機制，與新修訂的未保法保持一致的同時，加大推動落實力度。

　　“檢察機關要加強學習、宣傳和培訓，全面掌握、正確理解新未成年人保護法的具體規定，以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺積極主動地履行好未成年人保護的檢察職責。”朱良平告訴記者，“同時，檢察機關也將加強與各部門的溝通，積極推動未成年人保護工作協調機制建設，形成未成年人保護的合力。”

　　（本報見習記者單鴿 郭璐璐 鐘心宇）