三中全會決定如何誕生：高層領導提出總體思路並調研

　　三中全會“決定”如何誕生？

　　導讀：根據此前公佈的議程，十八屆三中全會將於今天閉幕，中國未來十年改革路線圖即將揭曉。回顧以往歷次三中全會，一般都會審議通過一份“決定”。這份被稱為指導中國發展的“綱領性文件”，是如何出爐的呢？曾親歷三中全會文件起草的專家詳解“決定”誕生過程。

　　起草小組如何組成？

　　中央領導挂帥 兼顧地方負責人

　　位於北京西郊的玉泉山，自金代就是“燕京八景”之一。經濟學家高尚全對這裡並不陌生。他參加過三次三中全會決議關於改革決定的起草工作，都是在這裡進行的。

　　從新華社披露的內容看，每次三中全會決定文件都經歷了複雜的起草過程，一般用時半年。而第一步，就是成立起草小組。小組通常在全會召開當年的春天成立，在中央政治局常委會直接領導下工作。

　　起草小組的負責人通常由黨和國家領導人“挂帥”。

　　高尚全告訴北京青年報記者，十六屆三中全會的起草組是2003年4月18日成立的。當時正是防治“非典”最緊張的時刻，組長是時任國務院總理溫家寶，副組長是國務院副總理曾培炎。溫家寶曾擔任過多次全會文件起草組組長，1994年時任中央書記處書記的他，就曾負責起草小組的工作。

　　起草小組的成員通常由來自各部門和地方經驗豐富的領導幹部組成，也會根據每次全會的主題吸收相關領域的專家學者。

　　以十四屆三中全會決議文件的起草成員為例。時任國務院研究室副主任王夢奎回憶，小組成員共25人，包括國務院副秘書長何椿霖、中宣部副部長鄭必堅、財政部副部長項懷誠、上海市副市長徐匡迪等人。

　　“據我所知，地方領導同志參加中央全會重要決定的起草，這是第一次。此後，黨的全國代表大會的報告和許多次中央全會決定的起草，都有地方領導同志參加。” 王夢奎説。

　　十四屆三中全會聚焦社會主義市場經濟，因此小組成員中有人民銀行金融研究所名譽所長趙海寬、中國社會科學院財貿所所長張卓元等專家。

　　而十七屆三中全會的主題是農業，所以起草組成員有來自黨中央、國務院有關部門、安徽和吉林兩個農業大省的負責同志，以及長期研究農業、農村、農民問題的專家學者。

　　起草工作怎麼展開？

　　分解任務 難點反覆討論

　　起草小組成立後，通常會初步確定文件的框架，包括分成幾部分、每一部分大致有多少條。大框架打好後，實行“任務分解”，把小組再分成若干“小小組”，由每個“小小組”負責某個部分具體內容的擬訂。

　　以十四屆三中全會決定文件起草為例。王夢奎曾撰文稱，初步定的框架是分為十大部分、53條，後來歸納合併為50條。高尚全説，他當時和國家計委研究室副主任鄭新立以及張卓元教授組成一個“小小組”，負責“培育和發展市場體系”這一部分內容。

　　作為“綱領性”文件，全會的決議會對中國經濟發展産生舉足輕重的影響。每一句措辭、每一個觀點的闡述都經過深思熟慮。當遇到各方有不同意見時，往往要經過反覆討論才能達成一致。

　　讓高尚全印象最深刻的，是“勞動力市場”寫入十四屆三中全會《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的過程。

　　上世紀90年代，改革開放已經進行了十餘年，在黨的正式文件中，出現的仍然是“勞務市場”和“勞動就業市場”。當時有種看法是：勞動力怎麼能進入市場呢？勞動力進入市場會影響工人階級的主人翁地位。而高尚全和其他一些人主張，勞動力市場是生産要素市場不可缺少的組成部分。

　　在一次中央政治局常委會就決議文件的討論會上，高尚全獲邀列席。為了爭取到高層的支援，高尚全鼓足勇氣發了言，一口氣説了五條理由，説明確立勞動力市場對於建立市場經濟的重要性。當時會上沒有對此進行繼續討論，時任中共中央總書記江澤民只説了一句：提出勞動力市場，社會上能不能接受？

　　高尚全告訴北青報記者，發言後的第二天，他去找了主持起草小組工作的溫家寶。“我有點內疚，我説自己昨天不該在常委會上發言。但是我當時有個衝動，如果不發言，勞動力市場的概念可能就出不來了。”高尚全記得，溫家寶回答説：“我贊成你的意見，但能不能上中央文件我也沒有把握。”

　　後來，溫家寶把高尚全關於勞動力市場的材料報送給江澤民，江澤民又批轉給各中央常委。“勞動力市場”最終寫入了決議。

　　高層領導如何參與其中？

　　提出總體思路 赴各地進行調研

　　三中全會決定文件的起草是在中央政治局常委會直接領導下進行的。通常，在每次決定起草前，中共中央總書記都會對決定的總體思路、基本框架、重點要點等作出指示。在起草過程中，也會多次根據文件的進展，提出指導性意見。

　　高尚全記得，在參加1984年十二屆三中全會決議起草時，當時社會上仍有不少人認為“計劃經濟”和“商品經濟”是對立的。曾參加十二大報告起草的一位部門負責人在給有關部門的信中説，“絕不能把我們的經濟概括成商品經濟”。因此，在起草過程中，把“商品經濟”寫入文件遇到很大阻力，最初的提綱仍是“計劃經濟為主，市場調節為輔”。

　　據張卓元教授主編的《新中國經濟學史綱（1949-2011）》記載，時任中共中央總書記胡耀邦看到這個提綱後很不滿意，因此重新調整了文件起草班子。中央在反覆徵求各方意見後，把“有計劃的商品經濟”寫入決定。鄧小平在評價這次會議文件的時候説，“這次經濟體制改革的文件好……有些是我們老祖宗沒有説過的話，有些新話。”

　　在三中全會召開前，中央領導人赴全國各地進行調研，也逐漸成為一項慣例。

　　十六屆三中全會文件起草前，胡錦濤分別在北京、廣東、四川、天津、湖南、江西等地調研。吳邦國、溫家寶、賈慶林、曾慶紅、黃菊、吳官正、李長春、羅乾等中央政治局其他常委，也分赴全國各地，進行調查研究，對文件的形成作出貢獻。

　　十七屆三中全會前，胡錦濤到河南、安徽等地考察，並前往滁州市鳳陽縣小崗村，考察農村改革發展情況。隨後的三中全會通過了《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》。

　　本屆三中全會的主題是“全面深化改革”。據北青報記者統計，自十八大以來，習近平、李克強進行了17次離京調研，其中16次都提到“改革”。

　　起草文件如何“集思廣益？

　　51次座談會 3000人參與討論

　　在文件起草過程中，起草小組並非“閉門造車”。

　　據新華社報道，在十七屆三中全會決定起草過程中，起草組分成7個調研組，分赴12個省區走村入戶實地調研。調研期間，共召開51次座談會，聽取了860位領導幹部、專家學者和基層群眾的意見和建議。

　　在進行數十次修改後，起草組先要把基本成稿的文件提交中央政治局常委會審議。根據常委會討論意見修改後，再提交中央政治局審議。

　　文件在中央政治局討論意見上作出修改後，就形成了徵求意見稿，會下發到全國各省、自治區、直轄市以及中央和國務院各部門、軍隊各大單位徵求意見。

　　據王夢奎記錄，十四屆三中全會決議的徵求意見稿，總共收到138份報告和修改意見，包括30個省（自治區、直轄市）、92個部門和16位老同志的。這些報告和修改意見，都轉到文件起草組認真閱讀和研究。

　　而十七屆三中全會決議的徵求意見稿，在向各民主黨派中央、全國工商聯領導人和無黨派人士徵求意見時，共有3000多人參加討論，起草組共收到各方面意見建議2193條。

　　座談會，是文件起草過程中另外一個吸收各方智慧的途徑。

　　以十六屆三中全會決定為例。當年8月決定徵求意見稿下發後不久，時任中共中央總書記胡錦濤就主持召開了黨外人士座談會。幾天之後，溫家寶總理在國務院召開了經濟專家座談會。與此同時，起草小組還邀請專家、學者、企業負責人舉行了10多場座談會。

　　此外，一些部委、研究機構還會按照中央要求進行專題調研，為決策提供參考意見。

　　例如十六屆三中全會文件起草過程中，20多個部委圍繞産權制度、國有資産管理監督、農村土地制度、社會信用體系等問題，展開了歷時兩個月的專題調研，形成了一批極具參考價值的專題報告。

　　起草文件如何修改？

　　數十次修改 全會閉幕當天仍會修改

　　根據公開披露的報道，三中全會決議文件通常要經過數十次修改，大到文件框架，小至遣詞用字。以十七屆三中全會決議文件起草為例，起草小組在6個多月時間裏共召開過9次全體會議、30次工作班子會議，正式修改41稿。

　　每次三中全會的決議文件都經過字斟句酌，不但在會前反覆修改，在開會期間還會根據各方意見，甚至在全會閉幕當天還在做最後修改。

　　2003年，十六屆三中全會在10月11日到14日期間舉行。全會安排了3個半天，對決定討論稿進行討論。10月11日晚，胡錦濤主持召開中央政治局常委會會議，起草組根據修改意見，連夜對決定稿作了24處修改。12日晚和13日下午，起草組連續召開全體會議，對討論稿作進一步修改。14日上午，根據當天上午全會討論情況，起草組對討論稿又進行了一次修改。

　　高尚全告訴北青報記者，會上提出的意見涉及糧食生産、扶貧開發、安全生産、科技教育等多個方面，不過一般來説沒有“顛覆性”意見。

　　記憶體

　　決議文件什麼特點？

　　長度一萬餘字 文字簡練易懂

　　如果不算今天將閉幕的十八屆三中全會，從十一屆三中全會以來的七次三中全會，共産生了5個決議文件。北青報記者發現，這些文件的字數在1.2萬到1.6萬字之間，通常採取分為幾大章、每部分下再設若干條的框架。

　　王夢奎曾介紹説，這樣的構架便於剪除枝蔓，勾畫出一個比較清晰的輪廓，也有利於避免起承轉合所難以避免的虛話，突出每一條的“幹貨”。

　　文字簡練是歷次決議文件的一大特點。溫家寶曾表示，起草決議文件要突出重點，不要面面俱到。文字要精練，用平實的語言，讓普通黨員和群眾看得懂。

　　經濟學家常修澤對此深有體會。2003年，在國家發改委宏觀經濟研究院工作的他接到要求，為十六屆三中全會《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》起草工作提供有關産權問題的基礎性研究報告。他提出，在産權制度構成中，應包括産權界定、産權配置、産權交易和産權保護四個制度支柱。報告上交後，起草組有關負責人專門約見了常修澤。

　　常修澤告訴北青報記者，最終形成的決議吸納了他的意見，不過在文字表述上，産權界定變為“歸屬清晰”，産權配置變為“權責明確”，産權保護變為“保護嚴格”，産權交易變為“流轉順暢”。

　　“這樣的表述更容易讓普通人理解。”常修澤説。本版文/本報記者　劉一

　　資料

　　那些年産生的三中全會“決定”

　　1984年　十二屆三中全會 《關於經濟體制改革的決定》。分為十章，約1.6萬字。

　　1993年　十四屆三中全會 《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。分為十章50條，約1.6萬字。

　　1998年　十五屆三中全會 《關於農業和農村工作若干重大問題的決定》。分為十章，約1.3萬字。

　　2003年　十六屆三中全會《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。分為十二章42條，約1.2萬字。

　　2008年　十七屆三中全會 《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》。分為六章，約1.5萬字。

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