法律資源短缺 農村空心化趨勢下如何開展公共法律服務

　　法律資源短缺法律服務供給不足 矛盾糾紛多發法律需求旺盛

　　農村空心化趨勢下如何開展公共法律服務

　　● 空心化趨勢下，加上法律資源短缺、法律服務供給不足，導致不少農村地區成為基層社會治理的薄弱環節

　　● 農村空心化可能帶來一系列社會問題，而廣大“法律明白人”借助來自基層、紮根基層，人熟、地熟、事熟的優勢，積極開展公共法律服務，有效激活基層社會治理的“神經末梢”，維護了一方平安

　　● 面對農村公共法律服務供給能力不足、水準不高等共性問題，各地紛紛通過加大“法律明白人”培養力度、採取政府購買法律服務、加快整合法律服務資源、推動法律服務資源下沉等系列措施，構建完善農村公共法律服務體系

　　● 在推進公共法律服務的同時，農村地區仍然面臨一些客觀困難：資源緊張且分佈不均衡、人才儲備不足、經費保障不足、偏遠地區公眾知曉率和使用率不高、智慧化水準偏低等

　　編者按

　　公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作。近年來，各地區各部門積極推進覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系，積極回應人民群眾日益增長的法律服務需求。

　　與此同時，隨著我國工業化和城鎮化快速推進，不少地區的農村人口大量向城鎮特別是大城市轉移，農村空心化趨勢明顯，城市大型社區則不斷涌現，對推進基層社會治理、做好公共法律服務提出了挑戰。如何應對挑戰？從今天起，法治經緯版推出針對農村空心化趨勢下和大型社區的公共法律服務專題，敬請關注。

　　□ 本報記者 　 文麗娟

　　□ 本報見習記者 孫天驕

　　翠微村位於貴州省黔南布依族苗族自治州龍裏縣東南部，是一個典型的空心化村，全村531戶人家，最多時有300多戶的青壯年外出打工。前不久，《法治日報》記者坐車來到這個村寨時，看到79歲的老人王勳智正在以拉家常的方式，向村民們普及法律知識。

　　“耕地的承包期為30年”“宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權不得抵押”“實行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度”……王勳智的漢語中夾雜著布依語、苗語，周邊坐著、站著的村民仔細聽著，不時提問諮詢。

　　王勳智是翠微村12個“法律明白人”之一，讓村裏的留守兒童、老人、婦女等感受到法律的關懷和溫度，引導他們遇到問題通過法律途徑解決，是他的重要職責。

　　近年來，隨著工業化、城鎮化快速推進，出現了許許多多像翠微村這樣的村莊——大量青壯年“外流”，常住人口持續減少，空心化、老齡化趨勢明顯。國務院發展研究中心農村經濟研究部工作人員曾撰文稱，預測到2035年我國農村常住人口將下降至3億至3.5億，60歲及以上農村常住人口比例在50%上下。

　　空心化趨勢下，加上法律資源短缺、法律服務供給不足，導致不少農村地區成為基層社會治理的薄弱環節。如何開展好公共法律服務，推進基層社會治理，維護好人民群眾的合法權益，守護平安，成為擺在當地黨委政府面前的一大課題。就此問題，《法治日報》記者近日前往貴州省、北京市、江西省、吉林省等地進行了深入採訪。

　　各地堅持“走群眾路線”

　　大力推進“法律明白人”

　　化屋村原名“化屋基”，意為“懸崖下的村寨”，屬於貴州省畢節市黔西市新仁苗族鄉，從新仁鄉出發到化屋村要穿越十幾公里山路，繞過20多道彎。曾經，化屋村是深度貧困村，不少青壯年選擇外出務工；如今，黨的扶貧政策讓化屋村舊貌換新顏，也吸引著越來越多年輕人回鄉創業。

　　日子越過越好，糟心事越來越少。“法律明白人”李耀鑫成了當地百姓眼裏的“大紅人”——誰家遇到矛盾糾紛，他總有辦法化解。

　　“遇到宅基地糾紛，就把雙方拉到院壩聊聊天，耐心傾聽訴求，提出解決方案；如果已經鬧得不可開交，就帶到祠堂讓他們倒倒苦水，爭取大事化小小事化了……”李耀鑫告訴記者，因為村裏不少年輕人外出打工，涉老年人、婦女的糾紛多，化解矛盾需要方式方法。

　　實際上，李耀鑫只是個25歲的年輕小夥，去年大學畢業回家鄉新仁工作的他，參加了貴州省基層普法隊伍“萬人大培訓”，順利結業並獲得“法律明白人”證書，從此成了當地群眾的貼心人。

　　在我國廣大農村地區，活躍著千千萬萬像王勳智、李耀鑫這樣的“法律明白人”。

　　法律資源匱乏、法律服務供給不足、可持續性保障困難等，是當下很多農村地區普遍面臨的現實問題，而隨著社會經濟發展，農村的法律服務需求不斷增長，農村空心化帶來的社會風險也需要法律來防範化解，如何破題？

　　記者在調查採訪中發現，各地堅持走群眾路線，把大力推進“法律明白人”作為解題的重要方式之一。

　　2019年6月，中辦、國辦聯合印發《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出實施農村“法律明白人”培養工程。當年7月，司法部部署開展實施這一工程，貴州、北京、江西等地認真貫徹落實，培育了一批以村幹部、人民調解員為重點的“法律明白人”“法治帶頭人”。

　　延慶地處北京遠郊，轄區內大多是山地，交通相對不便，法律資源較為薄弱。為此，延慶大力推進“法律明白人”工程，目前已發展“法律明白人”骨幹1300人，由村組幹部、黨員或有法律方面特長的村民組成，為群眾答疑解難。

　　在江西，有這樣一群人，她們長期活躍在基層一線，為群眾説法律、調糾紛、解難事、護權益，為鄉村增添了一抹亮色，她們就是86萬農村婦女“法律明白人”。

　　原來，江西農村“人走房空”現象比較普遍。江西省農業科學院農業經濟與資訊研究所工作人員幾年前曾對江西20縣市100個行政村開展調查，外出務工人數佔總勞動力43.51%，青壯年基本離開農村，留守農村的多為婦女、兒童和老人。

　　為了能夠隨時隨地開展普法宣傳、及時化解鄰里、家庭等方面的矛盾糾紛，從2018年起，江西省婦聯聯合省司法廳等共同開展了農村婦女“法律明白人”培養工程。86萬“法律明白人”遍佈農村各個角落，她們將情與法結合，以真情暖人心，用法理辨曲直。

　　農村空心化可能帶來一系列社會問題，而廣大“法律明白人”借助來自基層、紮根基層，人熟、地熟、事熟的優勢，積極開展公共法律服務，有效激活基層社會治理的“神經末梢”，維護了一方平安。

　　建平臺抓機制加強培訓

　　組合拳助力發揮大作用

　　大學畢業，受過法律培訓，李耀鑫自以為當“法律明白人”有一定優勢，可沒想到一上來就遇到個大難題——自己調解的第一起糾紛，化屋村兩位苗族老人為了一條羊腸小道爭得面紅耳赤，而趕到現場的他卻有些不知所措，他是漢族，沒太聽懂老人説的是啥。

　　雖然後來經過村幹部和左鄰右舍協助，順利化解了這起糾紛，但這也讓李耀鑫意識到，要發揮好“法律明白人”的作用，必須用群眾的語言來開展服務。從此，他每天抽出固定時間來學習法律和苗族語言、山歌。

　　如今，雙語“法律明白人”在多民族共居的貴州已不鮮見。龍裏縣冠山街道奮進社區還專門設立了雙語調解室，“法律明白人”採取苗族語言、布依族語言、山歌等多種方式進行法治宣傳和調解工作。

　　隨著經濟社會快速發展，農村空心化趨勢之下，各類矛盾糾紛層出不窮。為應對這一變化，各地打出一套組合拳，從加強對“法律明白人”遴選到進行針對性培訓，從建立平臺到完善機制，助力“法律明白人”發揮更大功效。

　　在貴州採訪時，讓記者頗為意外的是，遇到的“法律明白人”不管是年輕人還是年長者，都對民法典中與婚姻家事、宅基地、借貸等相關的法律條文頗為熟悉，有的信手拈來。

　　貴州省司法廳普法與依法治理處處長袁萍告訴記者，針對“法律明白人”培訓內容多、週期長、人員分散、難集中等特點，貴州研發了省級培訓管理平臺，實現線上學習、知識測試、發放證書等統一管理功能。民法典出臺後，貴州及時開展民法典“萬人大培訓”，以線上集中培訓和線下定向指導的形式，覆蓋全省11.3萬名“法律明白人”。“通過此次培養，今年上半年貴州‘法律明白人’基層糾紛調解數量同比增長了20%，將大量矛盾糾紛化解在基層。”

　　“沒有進行系統培訓前，給村民做調解時多少有些底氣不足，害怕自己説錯了。後來，區司法局邀請法學專家、律師、調解專家等給我們開講座培訓，法律知識學多了，面對糾紛誰對誰錯心裏有桿秤，調解起來也就更有底氣了。”北京延慶區香營鄉新莊堡村“法律明白人”張殿勤深有感觸地説。

　　前段時間，她遇到一起5個子女相互扯皮不願承擔90多歲老人扶養費的贍養糾紛。張殿勤立即將老人的子女叫來，詳解法律規定，有理有據，很快就化解了這起糾紛。

　　今年8月，吉林省舒蘭市朝陽鎮興安村在統一為農戶換障子過程中出現一個插曲：由於要重新劃定各戶邊界，村民老鄭“霸蠻”佔用鄰居老彥家的空間，引發矛盾衝突。“為民解事”個人調解室調解員張雲龍得知情況後，迅速趕到，釋法説理的同時，和村幹部一起重新丈量土地。事實面前，老鄭最終與對方達成邊界協議。

　　“大力實施農村‘法律明白人’培養工程，組成‘法律明白人’普法服務小分隊，全省每個行政村至少成立一支普法服務小分隊，同時配備村(居)法律顧問，為空心化農村留守群眾維護合法權益提供優質高效的公共法律服務，也能讓外出打工的人安心闖事業、謀發展。”吉林省司法廳普法與依法治理處處長洪波説。

　　加快整合資源推動下沉

　　完善公共法律服務體系

　　“全體村民，北京城裏來的于律師今天來我們村‘坐診’，有法律問題的村民，請馬上來法治長廊諮詢。”9月24日上午9點，延慶悅安居小區的大喇叭準時響起了“法律門診”的“開診”廣播。

　　記者在現場看到，村民們三三兩兩趕來，不一會兒，在法治長廊“坐診”的律師身邊就圍滿了群眾。“鄰居借了我的錢，約好3年還，到期不還怎麼辦？”“我兒子離婚了，孩子跟女方，我能不能隨時去探視孫子”……諮詢的村民求法若渴，解答的律師耐心細緻。

　　這是延慶引入區外法律力量，推行“法律門診我來選”新機制的一個縮影。

　　“法律明白人”大多不是專業的法律人士，面對一些專業性較強的法律問題和紛繁複雜的矛盾糾紛，“法律明白人”有時顯得力不從心，需要專業領域的法律服務人員進行解答、開展服務。

　　可轄區法律資源有限怎麼辦？有限的法律服務資源難以延伸到農村地區又怎麼辦？延慶司法局副局長衛宏崗告訴記者，延慶積極改革創新，于2019年6月推出“法律門診我來選”村居法律顧問坐班機制，區內區外律師採用“坐診”+“出診”“線上”+“線下”相結合的方式，為基層群眾提供優質、便捷的法律服務。

　　“截至今年8月底，‘門診’律師累計服務8.1萬餘人次，有效滿足了群眾的法律需求，延慶農村的矛盾糾紛數量明顯減少，村民們‘遇事找法’的意識也增強了。”衛宏崗説。

　　記者在採訪中了解到，面對農村公共法律服務供給能力不足、水準不高等共性問題，各地紛紛通過加大“法律明白人”培養力度、採取政府購買法律服務、加快整合法律服務資源、推動法律服務資源下沉等系列措施，構建完善農村公共法律服務體系。

　　為了推進農村公共法律服務“就近辦理”，江西省統籌律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、法律援助、人民調解、基層法律服務、法律服務志願者以及“農村法律明白人”等法律服務資源，組建公共法律服務團隊或小分隊開展“進鄉村入農戶”，定期輪流到鄉村巡迴服務、蹲點值班，集中開展諮詢和法律服務業務受理，變臨時服務為定點服務、經常服務。

　　此外，針對因家庭暴力等人身權益受到侵害的農村婦女兒童，江西積極開展“婦女兒童司法鑒定援助中心”進農村活動，提供及時有效的司法鑒定援助服務。

　　改裝“流動調解車”深入田間地頭，為群眾“説事”；建成“網路百姓説事點”線上解答諮詢、調解糾紛……吉林在全省農村的小賣店、醫療站、集貿市場等群眾聚集地，設立“百姓説事點”，“法律明白人”、人民調解員、村居法律顧問等資源入駐，為群眾提供貼身法律服務，深受群眾好評。

　　貴州省司法廳公共法律服務管理處處長卯向東告訴記者，貴州1.78萬餘個村(居)，有法律顧問5624名，其中律師3117名、基層法律服務工作者1091名、司法行政幹部1416名，實現了村(居)法律顧問全覆蓋，最大限度滿足農村的公共法律服務需求。

　　資源不均人才經費欠缺

　　配套政策機制亟須跟進

　　在貴州，有近九旬老人能脫口而出“問題解決不了就打12348”；在北京，有留守兒童懂得“掛號預約”讓村居律師給自己“診診脈”；在江西，有農村婦女遇到鄰里糾紛便去找家門口的“法律明白人”協調；在吉林，有村民發生土地糾紛後已經習慣了去“百姓説事點”找調解員……各地推進農村公共法律服務的成效顯而易見。

　　與此同時，農村地區推進公共法律服務仍然面臨一些客觀困難：法律資源緊張且分佈不均衡，人才儲備、經費保障不足，公共法律服務公眾知曉率和使用率不高、服務針對性不強、智慧化水準偏低等。

　　“吉林省公共法律服務體系建設還存在不平衡不充分的問題，特別是公共法律服務資源短缺、公共法律服務體系建設社會參與度不高、公共法律服務平臺智慧化水準較低等問題較為突出，制約更多法律服務資源向空心化農村延伸。”吉林省司法廳公共法律服務管理處處長李奇説，“為了解決這些問題，我們需要更有力的政策支援、更堅實的財政保障、更高效的部門協同，在人員、資金、項目上建立健全配套政策機制，進一步加強公共法律服務體系建設特別是空心化農村公共法律服務供給的財政支援。”

　　在經費保障方面，記者採訪發現，貴州省村(居)法律顧問的經費保障並未普遍納入財政預算。貴陽市(貴安新區)由市縣兩級財政共同承擔，按每個村(居)每年5000元提供經費補助；黔南、黔西南兩地對經費保障雖提出要求，但由於縣級財政普遍困難，只有部分縣解決了經費；其他沒有將此項工作納入市(州)黨委政府工作大局的均未提供經費保障，市(州)層面未給予保障的佔80%。

　　羅玉蓉作為龍裏縣的基層法律工作者，對於經費保障不足深有感觸。她告訴記者，由於農村矛盾糾紛較多，所以一般會將所有村民小組長納入人民調解委員會，為了激勵他們，相關部門會根據調解的案件難易程度制定獎補標準，最低獎補250元每件。但一些專業性、行業性的調解員，如交通調解員，調解獎補經費低至50元。

　　“隨著社會發展，很多農村主要勞動力外出務工，留下的多是老幼婦孺，老人面臨養老、疾病救治問題，婦女兒童可能面臨人身侵害、心理等問題。因此，空心化農村的公共法律服務需求是很龐大的，如何切實解決目前遇到的客觀困難，任重道遠。”採訪臨近結束，羅玉蓉發出了這樣的感慨。