超大城市基層治理的新路徑
北京探索將“接訴即辦”改革成果立法，推進公共服務供給模式從政府“端菜”向群眾“點菜”轉變——
超大城市基層治理的新路徑（深閱讀）
交通堵點、環境整治、物業糾紛……在北京這樣一個超大城市中，這些民生難點、堵點曾一度困擾著基層工作者。近年來，北京市探索建立黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”機制，效果立竿見影。
群眾遇到操心事煩心事向誰反映、誰來辦、怎麼辦，需要一個簡單直接的抓手。北京市將分散在各部門的幾十個熱線電話融合成“12345市民服務熱線”。一個電話，很快就會有人主動聯繫，限時回復。
從“街鄉吹哨、部門報到”機制改革，到以“12345熱線”為抓手建立接訴即辦機制，經過幾年探索，一條具有首都特色的超大城市基層治理新路徑正在形成。今年7月28日，北京市十五屆人大常委會第三十二次會議對《北京市接訴即辦工作條例（草案二次審議稿）》進行審議，這些探索實踐將通過立法得以固化。
社會治理是國家治理的重要方面。“十四五”規劃綱要提出，堅持黨建引領、重心下移、科技賦能，不斷提升城市治理科學化精細化智慧化水準，推進市域社會治理現代化。專家表示，北京將基層治理改革實踐立法，讓改革路徑和實踐方向更加明確，對各地提升基層治理現代化水準也具有借鑒意義。
開門立法，廣泛凝聚共識
前些天的一個上午，北京市朝陽區朝外街道人大代表之家熱鬧非凡，踴躍的發言聲伴著陣陣掌聲。這裡正在進行《北京市接訴即辦工作條例（草案二次審議稿）》（下稱《條例》）徵求意見座談會，人大代表、社區居民、基層工作人員圍坐在一起，為推動《條例》完善提出建議。
“接訴即辦機制的辦事速度很快。”對於“12345熱線”，居民倪海平連連點讚。他曾在街道上發現一種對植被破壞性大的草，急忙給“12345熱線”打電話。沒過兩天，草就被工作人員清理乾淨。沒曾想過了一個月，這種草又長起來，他只得再次打熱線電話。為此他建議《條例》建立健全責任部門定期巡查清理機制。
“以前解決居民訴求像是‘割韭菜’，割一茬長一茬；現在是‘拔大蔥’，把問題連根拔起。”朝外街道吉祥裏社區書記張艷青建議《條例》進一步明確承辦單位權責，推動企業、社會團體等社會力量廣泛參與進來。
這樣的徵求意見座談會，是《條例》進一步擴大開門立法的一個縮影。據北京市人大社會建設委員會主任委員叢駱駱介紹，《條例》制定以來，已有11377名四級人大代表和66915名市民群眾提出意見建議7500余條。
北京為何要開門立法，制定這樣一部條例呢？《條例》第一條點明瞭緣由：為了鞏固深化黨建引領基層治理，規範優化接訴即辦工作，及時回應社會訴求，推進公共服務供給模式改革，提升為民服務水準。
《條例》分總則、訴求辦理、主動治理、保障監督、附則等5章，共36條，將黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”工作機制、以12345市民熱線為群眾訴求主渠道的接訴即辦等基層管理機制上升到法律層面，用法治保障首都社會治理改革的深入推進。
“《條例》體現了以人民為中心的發展思想，有利於鞏固深化黨建引領基層治理，明確改革路徑和實踐方向，最終實現行政管理和執法效率提升，促進社會治理能力和體系的現代化。”中國法學會行政法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授莫于川表示。
重心下移，彰顯以人民為中心的發展思想
家住北京市東城區安定門街道方家衚同的劉先生，以前晚上很少出門——由於衚同路燈偏暗，街坊為此沒少摔跤。
劉先生試著給“12345熱線”打了電話，單子派到北京市城市照片管理中心。檢修師陳春光和同事到現場後發現，部分位置因樹木遮擋造成視覺差異。他們隨即對衚同33個路燈進行更換。在回訪中，劉先生和街坊又提出了意見——燈的確亮了，但燈光和衚同環境不太搭配。
陳春光再次來到現場勘查，最終和居民商定出優化方案——把原有燈頭部分拆除，定制彎管等材料，改成向下精準照射的支臂燈。改造完成後，望著既明亮又美觀的新路燈，劉先生感慨地説：“這些燈不僅把衚同照得亮堂，我們心裏也暖暖的。”
推動政府公共服務供給模式從政府“端菜”向群眾“點菜”轉變，是北京基層治理改革的重要目標之一。正如北京市委書記蔡奇7月上旬調研檢查時強調，要牢記讓人民生活幸福是“國之大者”，堅持以人民為中心的發展思想，把接訴即辦作為“我為群眾辦實事”實踐活動主抓手，用好12345民生大數據，聚焦高頻問題，以“每月一題”集中攻堅、主動治理，切實解決人民群眾“急難愁盼”問題。
《條例》為此提出，推動重心下移，條塊聯動，形成到基層一線解決問題的導向；建立健全接訴即辦領導體系和工作機制；擴大民生服務地域範圍，推進京津冀市民服務熱線聯動和政務服務、便民服務網上通辦等。
而對於一些更為複雜的民生問題來説，部門協調、協同共治十分關鍵。
每天傍晚，家住朝陽區亞運村的居民黃雄英都要去奧體中心遛彎。但在兩年前，她不曾擁有這份愜意：家門口的北辰西一路“斷”了12年，居民去奧體中心散步得繞行2公里。
一條“斷頭”路，為何會12年都無法打通？亞運村街道辦相關負責人找了很多部門，可每個部門都説這路不歸他們管。原來，這條路由開發商代建。由於資金不足，部分路段多年來始終無法達到交付標準，只好封閉。
“接訴即辦”機制運作後，亞運村街道辦兩次吹響“集結哨”：首先召集區城管委、住建委等部門協商，將已不具備道路改造能力的開發商提前進行了産權移交。然後，召集區城管委、綠化局、道路養護中心共同制定道路疏通、路面修復和照明方案。短短4個月，12年“斷頭路”打通了！
為回應公眾綜合、複雜的訴求，《條例》強調賦予北京市338個街鄉鎮向上級政府部門“吹哨”的權力，建立“首接負責制”等工作機制，並闡明瞭各級政府部門、訴求承辦部門在統籌協調過程中的責任擔當，設立了監督條款。
對外經濟貿易大學教授王敬波表示，這種多層次、跨部門、跨領域、跨地域的責任機制和協同治理機制，強調以公眾為中心建構政府回應模式，彰顯了以人民為中心的發展思想。未來要真正發揮應有作用，需將《條例》明確的責任體系落到實處，建立起無縫銜接同時又形成閉環的協同治理機制，使街道鄉鎮能以一對多形式來協調不同部門，同時不同部門又能形成一種協同治理的工作機制，以實現對公眾訴求的全方位回應。
主動治理，從源頭彌補基層治理薄弱環節
“住了快20年的房子，終於屬於自己了！”北京市海澱區居民馬玉玲拿著剛發下來的房産證“大紅本”欣慰地説。因開發商跑路等原因，她所在小區共160戶居民遲遲未能取得産權證。
房産證牽涉居民落戶、子女入學、房屋交易等諸多方面，是群眾反映強烈的民生問題。據統計，“12345熱線”去年接到辦證難相關投訴8000余個。通過民生大數據“畫像”分析和工作人員摸排，全市發現存在住宅類歷史遺留不動産登記問題項目900余個，涉及房屋約50余萬套，存在問題時間最長的將近30年。
北京市多部門為此聯合發佈相關政策，明確針對開發商跑路、營業執照被吊銷等問題，可由業委會作為申請主體辦理産權證。得益於這一新政，馬玉玲和街坊們最近全部取得了房産證。
除了百姓房産證“辦證難”，民生大數據還“算”出無證“房”“車”、勞務和消費糾紛、城市環境、小區管理、教育、交通管理、市政、醫療服務、停車管理、養老、農村管理、房地産市場管理等主題27個民生痛點、治理堵點，北京市以“每月一題”開展主動治理、專項治理。
今年6月底，北京市委常委會召開會議，聽取“接訴即辦”“每月一題”工作推動落實情況彙報。會議指出，接訴即辦考量著黨員幹部幹事創業的態度、責任、擔當和實效，而每月一題是接訴即辦的深化延伸，著重聚焦高頻問題集中破解，推動主動治理、未訴先辦。要堅持整體推進、動態調整、滾動實施，讓群眾有更多獲得感；深化接訴即辦改革，完善運作和考評機制，堅持條塊結合，各方合力，發動群眾廣泛參與，形成共建共治共用的基層治理格局；同時做好接訴即辦立法工作。
當然，要及時發現、徹底解決這些基層治理的薄弱環節並不容易。《條例》為此設立“主動治理”專章。例如建立綜合分析、定期調度機制，聚焦訴求反映集中的高頻、共性問題，開展重點領域和區域治理；要求承辦單位採取措施開展主動治理、未訴先辦；市民熱線服務工作機構在保護個人隱私的前提下，利用大數據、雲計算、人工智慧等科技手段，開展數據動態監測，提出分析建議等。
“接訴即辦是對公眾訴求的快速回應，通過主動治理實現未訴先辦則是向前邁了一大步。”王敬波表示，隨著社會發展，風險疊加效應在增大。通過大數據挖掘分析研判等手段進行主動治理、未訴先辦，可以從源頭上化解基層治理矛盾糾紛，實現超大城市治理快速反應機制的可持續。
“十四五”規劃綱要提出，推廣“街鄉吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經驗，推動資源、管理、服務向街道社區下沉，加快建設現代社區。作為基層改革經驗的總結，《條例》在制定時即受到社會廣泛關注。
“《條例》比較穩妥、全面、可行，對各地基層治理改革有很大啟示與借鑒意義。”莫于川認為，《條例》積極探索黨建引領基層治理體制機制創新，推動社會治理重心向基層下移，有利於提高行政效率；提出很多考評、表彰、激勵措施，更多體現了柔性管理方式。“這些探索方向是正確的，適合其他地方借鑒。”
“改革開放進行到今天，中國法治建設已進入精細化階段，行政管理和執法改革正在朝著更加精細、民主、高效方向前進。北京的改革實踐和相關立法進程，給我們提供了有益的啟示。”莫于川説。
延伸閱讀
■ “接訴即辦”是什麼？
接訴即辦，是指北京市對自然人、法人或者其他組織通過12345市民服務熱線及其網路平臺等提出的涉及本行政區域的諮詢、求助、投訴、舉報、建議等訴求給予快速響應、高效辦理、及時反饋的為民服務機制。
北京市推進除110、119、120、122等緊急熱線以外的政務服務便民熱線歸併至12345市民服務熱線。目前已有52條熱線整合至12345市民服務熱線。
■ 訴求人有哪些權利？
訴求人可以就經濟發展、城市建設、社會管理、公共服務、民生需求等方面的事項提出訴求；訴求人可以自主選擇以語音、文字、圖片、視頻等方式提出訴求，有權了解訴求辦理情況，並對辦理情況作出評價。訴求的提出不受非法干預、壓制和打擊報復，涉及的個人隱私、個人資訊等依法受到保護。
■ 派單接單咋實施？
市民熱線服務工作機構通過語音、文字等方式全面、準確、規範記錄訴求提出的時間、訴求事項等要素，形成訴求工單。市民熱線服務工作機構對諮詢類訴求，能夠即時答覆的，即時答覆；不能即時答覆的，派單至區人民政府，市、區政府部門，街道辦事處、鄉鎮人民政府，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，承擔公共服務職能的企事業單位等答覆訴求人。
北京市對接訴即辦工作實行首接負責制，除存在職責或者管轄異議外，接到派單的單位不得推諉。辦理訴求涉及其他單位的，首接單位應當牽頭協調辦理，其他有關單位應當配合，並在規定期限內將辦理結果報送至首接單位，不能按期辦結的，應當説明理由並報告階段性工作情況。
（資料來源：《北京市接訴即辦工作條例（草案二次審議稿）》，本報記者 彭訓文整理）
專家點評
北京市正在制定的《北京市接訴即辦工作條例》，將實踐中行之有效的改革上升到法律層面，以法律來保障接訴即辦的持續性。《條例》的正式出臺，必將提升接訴即辦的依法行政水準，使得接訴即辦有法可依、執法必嚴和違法必究。
——中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、公共管理學院教授李文釗
《條例》出臺後，對接訴即辦工作提出明確要求，這對基層開展公共服務來説是一場治理體系的大變革，將讓居民享受到更加便利的公共服務。
——北京師範大學中國公益研究院院長王振耀
彭訓文
