數字賦能實現治理創新，推進政府治理體系和治理能力現代化

　　作者：孫軒（天津市中國特色社會主義理論體系研究中心南開大學基地研究員，南開大學周恩來政府管理學院副教授、數字城市治理實驗室主任、計算社會科學實驗室副主任）

　　自從2015年習近平總書記在第二屆世界網際網路大會上提出了推進“數字中國”建設，到如今的第五屆數字中國建設峰會，數字産業在國內如雨後春筍般蓬勃興起。正如習近平總書記所説，數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程，給人類生産生活帶來廣泛而深刻的影響。其中，物聯網、雲計算、大數據和人工智慧技術的大範圍應用為數字經濟發展提供了強勁動力，5G和區塊鏈網路的建設推廣為數字社會轉型升級奠定了重要基礎，而數字工廠、數字金融、數字文旅、數字生活等一系列功能服務場景的創新開發則為數字時代的到來增添了鮮活注腳。

　　數字化既是技術變革，也是組織與思想變革。當經濟社會運作的點點滴滴都被記錄為數據，當數據成為連接世間萬物的資訊紐帶，當以數據為載體的事物能夠被直觀展現、深度推理和有效調控，現實世界和虛擬世界之間的聯繫也變得越來越緊密。虛擬的數字印章和電子證照在現實世界得到普遍認可和使用，使得各類事務辦理的效率大大提升；虛擬的數字貨幣在現實世界得到公開發行和推廣，使得商品交易、貨幣流通和金融監管的成本大大降低。與此同時，現實的物理環境和功能機構也在虛擬世界得到精準建模和重塑，使得資源利用和運營管理都變得更加科學、優化。特別是隨著數字技術加速融入人們的日常生産、生活實踐，數字孿生、平行系統、元宇宙等新概念不斷涌現，非同質化代幣（NFT）、虛擬數智人等新生事物層出不窮。

　　在全新的時代背景下，面對虛實融合的公共環境，不僅每個公民都要具備一定的數字素養，能夠文明、合法地産生、獲取、利用和保護數據，而且政府的公共治理也需要突破原有界限，從統一、多層次、規範化的現實世界延伸到多元、去中心、開放化的虛擬世界，通過多方面內容的虛實互動，推進數字治理的現代化發展。

　　一方面，以數據為基礎，強化治理主體的相互關係。在橫向，數據資源的流通共用為教育、衛生、商業、交通、公安、城管、民政等多部門協同治理創造了條件；在縱向，數據資料的分發匯集為省、市、區、縣、街道、社區、網格的聯動治理提供了支撐。通過數據對接，政府和企業相互協作，共同參與公共治理；通過數據分析，企業和社會有效共振，充分釋放治理潛能；通過數據開放，政府和社會和諧共融，大力推動治理創新。虛擬空間中數據的流動方向、交換頻率和互操作過程，既受到現實生活中各單位行政管轄和利益作用關係的制約和影響，反過來也促進了相關主體在數字時代形成新的組織結構和分工協作關係。在虛實融合的治理環境下，數據不僅僅是資源，也代表了相應權力和責任。各地方的大數據中心和大數據局在統籌政府數據的同時，也扮演著重要的資訊服務角色，為構建一體化數字政府奠定了堅實基礎；而各領域的網際網路商業平臺在收集和挖掘用戶數據的同時，也向社會提供了豐富的公共産品，很好地彌補了政府在個性化服務方面的不足。可以説，數據的虛實互動能力在一定程度上決定了政府數字治理的應用效果。

　　另一方面，以演算法為抓手，完善治理體系的制度規則。雖然數據的廣泛採集、傳播和利用有助於經濟社會的高效運作與改革創新，但無序的數字應用也會帶來一系列潛在風險和危機。正如現實世界的功能運作離不開現行法律法規的約束，虛擬世界的應用開發也需要有與之相適應的制度規則作為支撐。在虛擬空間中，産業的數字連結、業務的數字賦能、服務的數字惠民，都有賴於相應演算法的合理、有效運用。面對現實世界中不同利益主體的多樣化需求，以及不同場景下的差異化條件，其演算法的價值導向、判斷標準和計算方式對於數字治理的落地推行至關重要。從行為規範角度，應用演算法必須保障虛擬空間的基本公共秩序，防止出現大數據殺熟、數字壟斷、隱私洩露、數字欺詐等違法犯罪問題；從功能效用角度，應用演算法需要匹配現實世界的客觀真實情況，避免産生演算法偏見、演算法歧視、“資訊繭房”等消極負面影響；而從社會公益角度，應用演算法還應考慮人類群體的一般道德倫理，鼓勵推廣愛心通道、“適老”服務、弱勢關懷等數字資訊援助。實際上，演算法的虛實互動邏輯從側面反映了政府數字治理的文明程度。

　　再一方面，以系統為核心，統籌治理工作的運作機制。數字治理並不只是特定情境下的數據分析或一些相互獨立的功能服務，而是諸多數字應用構成的一整套工作流程和運作機制。從現實世界的資訊獲取到虛擬世界的協調決策，再到虛實結合的調度執行，不同層面的數字系統建設為治理工作的高效、有序開展提供了技術保障。在底層，政務雲平臺通過數據的匯聚、授權和監管，實現了各單位、各部門業務資源的統籌利用；在中層，城市大腦等數字中臺通過數據的整合、挖掘和計算，實現了各領域、各環節業務運作的統籌優化；在上層，數字駕駛艙和各種虛擬門戶通過數據的歸結、展示和交互，實現了各場景、各要素業務效能的統籌管理。而在新需求、新理念、新應用的驅動下，數字治理系統也不斷迭代升級，形成了面向“一網統管”“一網通辦”“一碼通行”等各類綜合治理平臺。尤其是當系統的數字基礎設施和數字資訊模型得到進一步完善，可視化治理、動態治理、整體智治等全新治理模式應運而生，為複雜、多變、割裂的公共環境治理提供了有效途徑。因此，系統的虛實互動狀態很好地體現了政府數字治理的發展水準。

　　除此之外，數字治理要更好地發揮數字技術對社會治理的支撐作用。現如今，除了傳統意義上的公共事務治理，各地方的人口、交通、環境和能源治理也都面臨巨大挑戰，空間發展的不平衡、職住關係的不協調、資源開發的不和諧、能源結構的不合理，嚴重制約了經濟社會的高效運作和可持續發展。面對現實世界中的種種矛盾、衝突和問題，虛擬世界的數字應用給出了一系列創新解決方案。例如，內蒙古、貴州、甘肅、寧夏等欠發達地區依託“東數西算”工程，大力發展數字産業和數字經濟，通過算力樞紐間的聯通、融合，實現了其與京津冀、長三角、粵港澳大灣區和成渝地區的跨區域協調發展；杭州、成都、長春等城市利用道路交通的一體化數字治理系統，對交通流的潮汐特徵和易擁堵的通勤路段及關鍵節點進行感知、分析、識別，並在此基礎上通過公交線路優化、班次調整和可變車道設置，為市民提供高品質出行服務，最大限度地減少了上班族日常通勤時間；北京、雄安、廣州、廈門等地作為最早的一批城市資訊模型（CIM）建設試點，通過對城市全生命週期的“數字資産”進行深度整合，搭建了跨行業、跨應用的一體化數字底座，為城市的協調規劃、科學建設和精細管理提供了有力支援；天津、重慶、南京等城市則在“雙碳”目標背景下構建了智慧能源的數字化管理系統，通過電力“源網荷儲”的物聯感知、大數據分析、可視化交互，實現了能源的多源協同、動態供給和清潔利用。數字治理充分發揮了虛擬環境對現實世界的支撐作用。

　　同時，數字治理也不能忽視現實社會對虛擬世界的約束。伴隨著數字技術的快速發展和應用，虛擬世界中的資訊內容和行為活動也日益豐富。它既是社區，也是工廠，還是商城和辦公室。在數據、演算法、系統的共同作用下，用戶能夠在其中自由地溝通交流、生産經營、休閒娛樂、工作消費，但與此同時也面臨著超越虛擬世界本身的權益爭端、外部影響和責任認定。例如：虛擬世界中的數據分析、計算和傳播，不僅僅涉及到虛擬應用本身，也涉及到現實世界中各相關主體的權力和利益；虛擬世界中的各種行為言論，其功能效應不光反映在特定的虛擬場景中，也會對現實世界的個人和社會生活産生作用；虛擬世界的利益侵害和秩序破壞，可能源於數據的錯誤、演算法的疏漏、系統的失靈，但其監管和維護職能卻必須回歸到現實世界的功能組織和行為個體。虛擬世界可以有其獨特的經濟、貨幣、資産，也可以有區別於現實世界的運作規則，但它並非完全獨立於現實社會而存在，絕不能忽視現實社會對虛擬世界的約束作用。

　　習近平總書記強調，要全面貫徹網路強國戰略，把數字技術廣泛應用於政府管理服務，推動政府數字化、智慧化運作，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。現代化的數字治理，必須要處理好發展與穩定、創新與傳承、效率與公平的平衡關係，在虛實互動之間滿足政府監管與服務的現實需求，為地方的高品質發展、創新發展提供動力，切實提升公民的獲得感、幸福感和安全感。