完善數字政府功能 提升數字服務能力

　　作者：汪玉凱（中共中央黨校（國家行政學院）教授、中國行政體制改革研究會學術委員會副主任）

　　近年來中國在改善和優化營商環境方面取得重大進展，在世界的排名也大幅上升，但是第31位的全球排名，與中國作為世界第二大經濟體相衡量，仍很不適應。這説明，我們還有很長的路要走。在數字服務方面，除了網際網路企業等市場主體外，政府在公共服務方面扮演著關鍵性角色。“十四五”時期我國政府數字化轉型將跑出加速度。

　　圍繞優化營商環境，完善數字政府功能

　　近年來，政府通過一體化政務服務平臺、政務外網以及各種跨部門的大型應用系統的開發和應用，在改善政府公共服務、市場監管、社會治理等方面都作出了極大努力，政府的服務和監管手段、服務模式都發生了歷史性變化，這對加快政府治理現代化的歷史進程、進一步加快政府數字化轉型具有深遠意義。

　　在數字政府建設中，要提高數字服務水準，應重點消除制約數據治理能力與數字治理能力的體制機制壁壘。未來我們如何才能在數據治理方面取得真正的突破？除了要重視技術支撐外，關鍵還是要抓住權力運作這個“牛鼻子”，如浙江政府內部辦事“最多跑一次”改革給了我們很好的示範。浙江改革的核心要義包括：一是抓住了放管服改革的主要矛盾，“最多跑一次”改革最大限度地避免內部扯皮推諉現象，而背後的邏輯是數據整合和壁壘消除，重塑部門關係、重構業務環節、整合共用數據、黨群政府聯動；二是這一改革為實施“網際網路+政務服務”和大數據戰略掃清了政府內部體制機制障礙，消除了長期困擾政府有效運作的諸多部門壁壘；三是引發了政府內部的業務重組、流程再造、部門協同等多個方面的重大變化；四是黨政機關內部辦事“最多跑一次”改革，也改變了傳統政府管理的整體運作格局，為建設人民滿意的服務型政府奠定了良好基礎。未來數字政府建設如何更有效地促進營商環境優化，是一個值得持續關注的重要問題。

　　改善政務環境，構建優質高效的數字服務體系

　　建設人民滿意的服務型政府，是我們堅守的重要目標。人民滿意的服務型政府，説到底要體現在便利、公平、廉潔和高效這四個層面。一是良好的政務環境，必須讓企業和老百姓感到便利。如果公眾辦事時程式繁瑣，缺少便捷感，這個服務型政府就可能徒有虛名。二是公平公正。這實際是對政府制定公共政策的極大考驗。公平公正意味著政府要“一碗水端平”，不管對像是國有企業、民營企業、外資企業還是其他市場主體乃至公民個人，政府在制定政策時都要一視同仁，這是一個公平競爭的市場環境必須具備的前提。三是廉潔。一個良好的政務環境必須建立在政府施政的廉潔基礎之上，不難想像，一個利用公權力在實施行政審批和市場準入的管理方面以權謀私、濫用職權的政府，會給市場環境帶來多大的危害，在這方面我們有太多的教訓可資借鑒。四是高效。主要指政府在公共治理中不僅要正確地作為，而且要高效率地提供市場服務和監管。政務服務的便捷、公平、廉潔、高效，客觀上要求我們必須圍繞這些目標，構建優質營商便利服務體系、完善的民生服務體系、強有力的市場監管體系和科學評價體系。只有構建起健全完善的政務服務體系，並能在實踐中健康地運轉，才能不斷促進營商環境的優化。

　　進一步完善全國一體化政務服務平臺，為數字服務提供保障

　　全國一體化政務服務平臺，是我國在政務服務中的一個重要創舉，上線運作兩年來，成效明顯。這一平臺經過發展和完善，有可能演變為國家政務服務和監管大平臺，並依託中國政府網，發展為中國政務服務的總門戶。政務服務平臺之所以要朝這個方向發展，在於我國目前全國一體化政務服務平臺主要還是以提供公共服務為主，市場監管這一塊還在建設過程中。而政務服務既包括政務服務本身，也應包括市場監管，按照這個目標，未來全國一體化政務服務平臺還需要繼續加強和完善。具體説來，一是應把人工智慧、大數據、5G、區塊鏈等新技術進一步引入政務服務平臺系統中來，提升政務服務監管的智慧化水準。二是應在“三跨”上下功夫。全國一體化政務服務平臺的目標是在全國範圍內實現跨部門、跨層級、跨區域的一網通辦。2021年政府工作報告中提出要“網上辦、掌上辦、一次辦”。目前距離這個目標還有比較大的差距，至少那些高頻辦事事項應在全國實現一網通辦。而要實現這個目標，各個地方首先要能在本省、市內實現一網通辦，如果沒有這樣的基礎，全國一網通辦就很難實現。三是要加快構建統一的全國市場監管平臺。政務服務平臺運作的成功，為構建市場監管平臺積累了重要經驗，但監管平臺構建難度將更大。國家市場監管總局的設立，打破了部門分割的障礙，雖然目前市場監管體制機制大的格局基本理順了，但因為市場監管的內容複雜，涉及的領域繁多，再加上從中央到地方的五級管理體系，都給構建統一的監管平臺帶來了難度。有的地方如上海，在推進一網通辦的同時，又提出一網通管，並進行了積極探索。

　　提高數據治理能力，為優化營商環境賦能

　　在大數據時代，政府的數據能力直接關係到政府施政的整體成效，聚焦到營商環境改善方面更是如此。條塊分割、部門壁壘，一直是我們實現資訊共用、數據開放的最大障礙，有些涉及到體制機制方面的問題要通過果斷改革來解決，如中央在市場監管、應急管理等方面的機構大整合就是很好的範例。但在機構整合後，如何提高數據治理成效仍有很多問題亟待解決，如內部數據流動的協調，數據開放共用的機制、制度等。大量實踐證明，政府作為公共數據的最大擁有者，如果這些數據不能被盤活，就只能躺在各自的數據庫裏，要素價值很難充分發揮。這是數據治理普遍存在數據整合度低、共用度低、開放度低的根本原因。基於此，改變“三低”現象，使之變為“三高”即數據的整合度高、共用度高和開放度高，就成為公共數據治理的重中之重。

　　提高政府數據治理能力，還應對現有的APP應用進行大規模整合，減少社會使用中的諸多不便。社會服務APP的快速發展無疑給普通民眾、企業等各類機構提供了極大方便。但越來越多的APP也給使用者帶來諸多不便，甚至造成個人資訊的大量外泄，為社會網路犯罪等提供了空隙。因此，對於面向企業、社會公眾的APP應用，應從數據整合治理的角度，進行大規模的整合，提供統一的入口管理，涵蓋大量的應用和服務，提升APP的整體服務水準。比如，江蘇省無錫市將原來政府面向社會的57個APP，整合成一個“靈犀通”，涵蓋了700項服務功能；上海市為市民服務的“隨申辦”更是整合了上千項為民服務事項。通過整合APP，實現對政務服務、民生服務、公共服務等的整合，從而極大地提升公共數據的使用效率和水準。

　　運用資訊技術強化對營商環境的科學評估，優化營商環境

　　為了改善營商環境，國家出臺了一系列包括營商環境評價指標體系在內的政策法令。2021年11月，國務院又發佈了開展營商環境持續試點的工作意見，對試點工作的總體要求、重點任務、組織保障等都提出了明確要求。在營商環境創新試點中，加強對營商環境的評價是至關重要的。2018年，國家發改委按照世界銀行制定的有關營商環境的評價指標體系，結合我國國情制定了具有中國特色的營商環境評價指標體系。其中，世行的12個指標即開辦企業、辦理建築許可、獲得電力、財産登記、納稅、跨境貿易、辦理破産、獲得信貸、保護中小投資者、執行合同、勞動力市場監管、政府採購等，我國的評價指標體系幾乎全部涵蓋。同時，針對我國國情增加了獲得用水用氣、招標投標、政務服務、智慧財産權保護和運用、市場監管和包容普惠創新等6個指標。在此之後，許多地方政府也結合本地實際陸續提出了一些地方性營商環境評價指標。未來，在進行營商環境的評價中，應更多地運用數字技術提高數據採集的準確性、評價的科學性，把評估變為促進營商環境優化和改善的動力。另外，數字服務同樣可以發揮重要的作用，為促進我國營商環境持續優化提供更多的手段和方法。