堅持正面激勵引導 完善國家安全領域的預防性法律制度

　　作者：王旭（中國人民大學法學院副院長、教授）

　　法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，因此要完善預防性法律制度。在法治軌道上堅持總體國家安全觀，不斷築牢維護國家安全的屏障，同樣需要我們深刻理解建立預防性法律制度、充分防範國家安全風險的法理，認真進行制度設計，以提升維護國家安全的整體績效。國家安全部剛剛出臺的《公民舉報危害國家安全行為獎勵辦法》（以下簡稱《辦法》）深刻把握防範國家安全風險的有關規律，探索運用激勵機制最大程度破解維護國家安全中資訊不對稱等問題，推動形成“快速反饋—消除—打擊”機制，極具操作性和啟發意義。

　　對公民的舉報行為予以獎勵，是近些年我國很多維護公共安全的立法都採取的做法，但不同領域對舉報予以獎勵所遵循的規律和法理並不一樣，《辦法》體現出國家安全領域風險預防的幾個重要特徵：

　　一是國家安全領域的公民舉報獎勵重在預防，而非撫慰損害或恢復秩序。與食品、藥品等領域的舉報獎勵不同，國家安全領域的舉報獎勵是要在最大程度上將隱匿、散見於社會不同角落的可能危害，或正在預備危害、實施危害的行為進行資訊蒐集和反饋，實現“圖之於未萌、慮之於未有”的最佳效果，幫助國家安全部門快速反應、快速處置、快速打擊，本質上是國家安全風險監測機制從政府專責部門向社會大眾和公民個人的延長。因此，舉報獎勵不是著眼于對受害人的撫慰和救濟，也不是鼓勵受害人積極發聲，而是要在危害國家安全行為花樣繁多、日益隱蔽的大背景下，形成最暢通、最便捷的資訊流和治理鏈，做到“官民一體”“專群同心”。這在《辦法》的立法宗旨、立法原則和便捷無礙的舉報渠道等制度設計中可以清楚看出。

　　二是國家安全領域的公民舉報獎勵重在維護重大國家利益，而非直接保護公民的個體權利。在當前日益複雜的國際國內形勢交織影響下，國家安全越來越呈現出總體國家安全觀所揭示的重大利益性、交互影響性、次生傷害性等新的特徵。影響或危害國家政治安全、經濟安全、社會安全的因素面臨線上線下聯動；網路安全、生物安全、金融安全等領域由於技術性、專業性較強，憑以政府為主體的單一風險監測機制和有效反應機制，還無法充分滿足維護安全的要求；不同領域的風險因素互相影響、疊加、刺激産生出“複雜社會”的高度不確定性，一個領域的國家安全風險往往會越過邊界、外溢蔓延，産生次生影響，波及、撬動其他領域出現風險。因此，建立國家安全領域的公民舉報獎勵制度，實質是要在新的時代環境、技術條件、産業格局、社會組織形態、國際國內流動等條件下，維護國家的重大安全利益，具有極強的公益性，需要依靠極大的公民責任感，也需要建設極廣的預防網路體系，這與傳統維護消費者等個體權益建立的有獎舉報制度有明顯不同。例如，在獎勵標準上，國家安全舉報獎勵制度不能以實際損害為基準設計相關條款，本質上不是對損害的有效填平和撫慰，因此，《辦法》立足保護國家利益的重大性建立起了有效的獎勵梯度。又如，在獎勵之前的事實認定和證據採集上，也不可能僅僅依賴舉報人提供的線索或證據，國家安全部門對證據的識別、分析，以及由此獲得的有效性、及時性、充分性，就成為更重要的考慮元素，是否及時、充分、管用地化解了危害國家安全的重大風險，成為獎勵的“客觀判斷標準”。

　　三是國家安全領域的公民舉報獎勵是對公民應當履行的憲法義務的有效動員，而非簡單賦予公民主觀權利。在很多領域，法律、法規、規章賦予了公民通過舉報獲得獎勵的權利，這是一種公法上的主觀權利，是行政機關通過立法創設、賦予公民的。但國家安全領域的公民舉報獎勵本質上源於公民的憲法義務。《憲法》第54條規定：“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。”這個條文對公民提出了兩個要求，一是“維護”，也就是對國家安全有主動保護的責任；二是“危害禁止”，即公民本人不得做出危害國家安全的行為。從法理上看，第二個要求是一種底線義務，是公民的“義務性道德”，法律不可能對此獎勵，相反必須嚴密監管是否有違反此類義務行為的發生；而第一個要求是一種“高線義務”，是公民的“願望性道德”，文意中包含制憲者鼓勵、勉勵、期待公民積極做出更多保護、捍衛國家安全行為的意思，是建立舉報獎勵的基本憲法基礎。《辦法》規定的舉報獎勵就是對這種義務履行的有效動員，而不是純粹賦予公民某種新的權利。因此，《辦法》對於提供線索在真實性、及時性、有用性等方面提出了明確要求，對不予以獎勵或重復獎勵設置了明確條件，對不同人的獎勵先後順序做出了明確規定，對獲得獎勵設置了明確的時間限制，對舉報人申請獎勵提出了程式性要求等，都不純粹是賦予公民主觀權利，而是對督促、鼓勵、動員公民履行憲法義務的制度安排。因為獎勵的法理根源來自義務，所以在獎勵過程中國家可以通過立法單方面就獎勵條件、獎勵標準、獎勵排除、獎勵順序、獎勵期限等進行規定。這種制度設計，既充分調動了公民積極履行更高層次義務的熱忱，又體現出維護國家安全領域獎勵的國家主導性和權威性，是實施憲法中公民積極義務履行條款的探索性立法努力，值得肯定。

　　四是國家安全領域的公民舉報獎勵對私隱性、保密性要求程度更高。與其他維護公民個人合法權利或一般公共安全的領域不同，國家安全領域的公民舉報獎勵必然對私隱性、保密性和舉報人及相關人的人身安全要求更高，必須要在設計獎勵制度的同時，兼顧相關保護制度的設計。在這方面，《辦法》的規定也做出了很好的探索。國家安全是典型的“國之大者”，事關國本，事關全局，這個領域的較量十分尖銳複雜。要動員公民充分履行維護國家安全的積極義務，除了通過獎勵予以激勵之外，國家運用政權力量對其個人隱私和人身安全等予以充分保護也是關鍵一環。《辦法》允許匿名舉報，對特定情況下有關部門對舉報人及其家屬的人身安全採取特別保護、可以秘密舉行兌獎、表彰儀式等規定，都可看出準確把握了在這樣一個領域建立獎勵制度的規律。公民在國家安全領域敢於舉報，承擔了更多的風險，也不是對某種權利或利益的主動追求，而是對履行義務的積極承擔。如果説國家對公民基本權利的行使可以合理限制，那麼對公民憲法義務的履行則更需要提供合理外在支援，《辦法》按照憲法上公民義務履行的國家協助要求細化了相關制度安排。

　　抓住維護國家安全的內在法理和規律，是我們進行制度設計的根本前提，也是我們準確、有效實施制度的關鍵。《辦法》在制度設計上充分體現了這種法理和規律，在下一步實施過程中，也需要把握住規律，體現幾個重點：

　　一是牢牢把握住“預防性”和國家安全的“風險屬性”，強調對苗頭性線索、趨勢性線索、概率性線索的有效判斷、認定和獎勵。國家安全是國之底線，獎勵的重點不能完全放在對已經出現危害的制止上，更重要的是堅持預防在先，針對各個領域存在的苗頭，綜合分析發現的某種危險趨勢、風險發生的相當概率，採取“以快制快”的措施。因此，對於這些有效線索的提供，應該通過予以獎勵來倡導和激勵。

　　二是牢牢把握住“動員義務履行”的特點，合理確定獎勵等次、標準、形式，有效兼顧公民義務履行和權利行使。《辦法》明確的“最高10萬元以上”獎勵金額，是從國家立法層面統一標準，表明重獎的巨大空間。同時，這也是一種重大宣示，國家安全、人人有責，國泰民安是不能用金錢來衡量的，人民平安幸福本身就是最大的獎勵。正因如此，不能以物質獎勵為本位、鼓勵純粹的逐利行為，而是要在物質獎勵之外，從精神表彰等方面對公民的精神情懷予以肯定。

　　三是牢牢把握住“在法治軌道上推進工作”的重要基調，將《辦法》規定的實體規則、程式規則準確適用，實現政治效果、法律效果、社會效果三者的有機統一。對於舉報線索的匯集、移送和判斷，國家安全部門是主管和專責部門，但其他國家機關和單位在自身管轄範圍內對於線索初步判斷和移交也有相應職責，應該按照法律的規定，形成各司其職又相互配合的工作機制。