由於國內大規模機場建設高潮已經過去，徵收了20年、一直飽受爭議的機場建設費行將壽終正寢的消息，在本週二得到確認。
但令廣大乘客和社會輿論缺乏思想準備的是，作為行政性收費的機場建設費雖取消了，卻搖身晉級為“民航發展基金”。財政部為此公佈了《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》。聞此消息，不少人在驚愕之餘，質疑此舉係典型的“換湯不換藥”。
財政部對輿論的質疑似乎早有預判，在公佈徵繳民航發展基金消息的同時，特意約見新華社記者，強調“此舉並未增加乘客實際負擔”。就乘客的負擔而言，這是一句實話。之前，機場建設費國內航班和國際航班每人每次分別收取50元和90元，改成民航發展基金後，收取標準沒有改變。鋻於民航發展基金是機場建設費和民航基礎設施建設費的合二為一（後者攤入機票之中），現在仍按原先機場建設費的標準向乘客收取民航發展基金，某種意義上説，乘客的實際負擔還有所降低。不過，乘客的實際負擔是否有變化，只是問題的一個方面。
機場建設費一收20年，累計收取資金超過1000億元。這筆錢主要有三個用途：中央預算外財政切一刀，用於國內機場的“布點性質的建設”；老少邊窮地區省級政府切一塊，用於省內通用航空事業發展補貼；最後一刀留給了上市機場公司，成為這些上市公司的重要利潤來源。譬如，去年多家上市機場公司年報顯示，白雲機場獲得機場建設費直補5.64億元，佔總營收的13.79%；首都機場獲直補10.01億元，佔總營收的15.41%。不難設想，假如缺失了如此大額度的機場建設費直補，一些由政府控大股的上市機場公司，很可能出現事實上的虧損。
對於機場建設費的前兩種用途，想必多數乘客都是能夠認同的，但直補給上市機場公司，則與徵繳此項行政收費用於機場建設的初衷相悖。或許正因為如此，20年間1000億元鉅資的賬本一直沒有向社會公開。
20年前決定收取機場建設費時，決策程式是比較簡單的，簡單到用一紙紅頭文件就可以作為收費依據。“往者不可諫，來者猶可追”，20年後的今天，我們已經有了建設法治政府的目標，依法行政成為政府和社會的共識，機場建設費改為民航發展基金，換“湯”的同時還需要換“藥”——除了正式發佈行政規章《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》作為依據，更需要在民航發展基金的資訊公開、規範運作、嚴格監管上做文章。
政府基金從資金來源講大體分為三類：一是資金來自財政劃撥款，二是資金從政府預算外收入賬戶劃撥，三是資金向社會募集，由政府在約定年限向募集對象支付本息。現在，民航發展基金全部來自乘客腰包，從基金類型看應該屬於第三類，也就是説，徵繳民航發展基金並非不可以，但需要以一定方式向乘客支付基金紅利。這樣才算是既體現了法治原則，又遵循了市場規矩，才能師出有名，名正言順。
叫“費”也好，叫“基金”也罷，都是額外施加於消費者的負擔。無論是先前的機場建設費還是當下的民航發展基金，如果分文不徵，人們想坐飛機，很可能還得像25年前那樣拿“縣團級購票介紹信”預約登記。換言之，收取機場建設費和民航發展基金，的確在一定程度上既加快了機場建設，又化解了資金不足矛盾，相當於以乘客多掏腰包來換取民航發展的“時空”和規模。這種客觀效果是不能否認的。
這裡説機場建設費換“湯”更要換“藥”，不是説要取消民航發展基金，而是強調既然稱為“基金”，其募集對象又是乘客，就得按這類政府基金的運作規矩，進行募集、運作和管理。退一步講，就算在一定年限內向募集對象支付基金紅利屬於“奢望”，至少也要向全體基金募集對象交代這筆鉅資徵繳、使用、審計、監督的全部明細。然而，即便是這個最基本的要求，《暫行辦法》中也沒有予以明確。
依法規範管理、運作民航發展基金，請從滿足乘客的這個最基本的要求做起。（邢理建 上海學者）
