G20長效機制轉型的難題與可能方案

　　（發自《當代世界》2016年8月刊）

　　作為非正式國際機制，G20要實現向長效機制轉型，需要超越危機思維，在保持非正式性的前提下，加強與其他正式國際機制的互動，形成“G20+”的機制架構，同時引入聯合國2030議程，使其真正成為謀劃世界經濟中長期發展的“國際經濟合作的主要論壇”。

　　2016年9月即將召開的二十國集團（G20）杭州峰會的一個戰略目標是推動G20的機制轉型，即從一個危機應對機制轉變為長效治理機制。這在峰會的主題議題以及預期成果的設計上表現得較為明顯。在主題議題設置上，構建“創新、活力、聯動、包容”的世界經濟以及創新增長方式、更高效的全球經濟金融治理、強勁的國際貿易投資和包容聯動式發展等四大議題，均體現了中國著眼長遠，推動G20從關注短期週期性政策向長期結構性政策以及完善全球經濟治理的體制機制等方面轉變。在預期成果上，中國推動G20制定了《創新增長藍圖》《落實2030年可持續發展議程行動計劃》《結構性改革的優先領域、指導原則和指標體系》等十大成果，也體現了中國希望G20有更多中長期規劃和治理思維，解決世界經濟面臨的深層次、結構性難題，而不僅僅是針對短期的國際金融市場波動，被動反應式地進行全球經濟治理。

　　1999年12月15日，在德國柏林召開的G20創始會議發表了G20的第一份公報，其中對G20機制的性質做了明確闡述，“G20是佈雷頓森林體系框架內非正式對話的一種新機制”。可以看出，G20隸屬於佈雷頓森林體系，但與佈雷頓森林體系內的世界銀行、國際貨幣基金組織等正式國際機制不同，它是一種非正式國際機制。

　　什麼是非正式國際機制？唐納德?普查拉和雷蒙德?霍普金斯提出把國際機制分為正式和非正式兩種類型：正式國際機制是指由國際組織通過法律條約的方式來建立，通過理事會、大會及其他實體的方式來維持並由國際官僚機構來保障協議實施的國際機制，如聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等；而非正式國際機制是指成員國依據彼此所追求目標之間能夠達成的共識來建立，並根據彼此共同利益或“君子協定”以及相互之間的監督來保障協議實施的國際論壇，如APEC、G8、BRICS等。其中，正式國際機制與非正式國際機制的本質區別在於機制的協議和承諾是否通過“法律條約的方式”來達成。如果成員國在機制內意圖達成的是有法律約束力的國際協議和承諾，那麼這樣的機制就是正式國際機制或稱之為條約型國際機制。如果成員國沒有意圖在彼此之間建立起國際法意義上的權利義務關係，那麼這就是非正式國際機制或稱之為論壇型國際機制。

　　作為一種非正式國際機制，G20的機制性質決定了它更擅長短期的危機應對而非長效治理。為什麼國家在某些情況下會選擇非正式國際機制？換言之，在什麼樣的條件下，國家不希望達成有法律約束力的國際承諾，也不希望建立常設的國際秘書處，而只需要一個論壇型的國際機制呢？從新自由制度主義的國際制度理論看，正式國際機制與非正式國際機制各有優勢與不足，主要表現在三個方面：

　　第一，非正式國際機制具有更大的靈活性，而正式國際機制具有更大的約束性。在金融危機爆發的情況下，外部世界存在高度不確定性，國際合作對國家間權力分佈的影響也高度不確定。在這種情況下，國家會認為國際承諾的靈活性更加重要，可以根據外部條件的變化不斷地對合作協議與承諾進行修改，因而會傾向於選擇非正式國際機制。當前，全球經濟治理總體上處於過渡期，其最大的特徵就是存在不確定性，各國之間的力量對比也處於快速變動當中，因而非正式國際機制具有一定的優勢。

　　第二，非正式國際機制主權成本較低，國家可以保留更大的自主性，而正式國際機制通過有法律約束力的國際條約和獨立的第三方秘書處來監督國際承諾的執行，有較高的執行力，但主權成本較高。鄧肯?斯奈德將國際合作分為兩種類型：一種是協調性合作，另一種是協作性合作。與協作性合作不同，在協調性合作中，國家不存在背叛的動機，因為不合作的後果是任何一個國家都無法承受的，比如在金融危機中國家採取以鄰為壑的政策會導致世界經濟陷入進一步的蕭條。因而，在監督和執行力不是主要問題的情況下，國家會選擇非正式國際機制。

　　第三，非正式國際機制官僚化程度較低，行動速度快，而正式國際機制官僚化程度高，行動速度較慢。在金融危機爆發時，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行也做出了反應，但速度較慢，力度也不夠。與之相比，G20華盛頓峰會、倫敦峰會很快就達成了各國合作應對金融危機、維護世界經濟穩定的共識，並出臺了1.1萬億美元的全球經濟復蘇和刺激計劃，通過了47條國際金融領域的改革行動計劃。

　　總體上看， G20論壇型國際機制的性質決定了其靈活性高、主權成本低、行動速度快等優勢，但同時也導致它在執行力和監督機制方面存在著“先天不足”，因而出現了G20危機應對能力較強、長效治理欠缺的局面。如何才能增強G20的長效治理能力？是否一定要通過改變G20非正式機制的性質才能實現G20長效治理機制的轉型？2011年G20戛納峰會上，成員國領導人達成了基本共識，即“我們同意G20應該保持非正式集團的性質”（We agree that the G20 should remain an informal group）。這樣，問題就演變成“如何在保持G20非正式性質的前提下，提高G20的執行力，實現G20向長效治理機制的轉型”。

　　從機制架構的角度看，G20在保持自身非正式治理框架的同時，可以更多地引入其他正式國際機制參與G20治理，發揮正式國際機制在執行力方面的優勢，即採取“G20+”的機制治理架構。這樣既可以發揮G20論壇型國際機制靈活性的優勢，也能通過與其他正式國際機制的互動來克服論壇型國際機制的不足，提升G20協議和承諾的執行及“落地”能力。

　　迄今為止， G20最為倚重的七個正式國際機制分別是世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織、國際勞工組織、經濟合作與發展組織、金融穩定理事會以及聯合國。一方面，這些正式國際組織受G20委託，在G20會議籌備過程中就有關議題提供技術和智力支援，包括背景文件和研究報告等；另一方面，這些國際組織也成為G20會議重要成果的執行者和貢獻者，承擔G20分配的工作任務。

　　在“G20+”的機制架構中，G20堅持非正式性和領導人戰略引領的基本定位，致力於成為“國際經濟合作的主要論壇”和全球經濟治理的“指導委員會”，突出的是G20在國際經濟、金融、貿易、投資、發展等領域事務治理中“設置議程”和“建立共識”的政治引領功能。

　　在設置議程方面，G20作為當今世界最主要發達國家和新興市場國家領導人集合的非正式機制，有著天然的優勢。一方面，G20成員國都是其他正式國際機制的核心成員國，G20的決定對這些機構的議程設置將産生舉足輕重的影響；另一方面，其他正式國際機制的議程設置容易受到組織文化和“官僚制病症”的影響，而G20作為非正式機制，沒有常設秘書處和官僚制機構，因而經常能夠將應對全球經濟中最新、最緊迫的挑戰設置為全球經濟治理的議程。

　　在建立共識方面，G20作為全球經濟治理“指導委員會”所具備的靈活性、保密性和平衡性，使得它比正式國際機制更有優勢。從靈活性來看，相比正式國際組織採用嚴格的投票程式和議事規則，G20更多強調各國決策者之間就大家共同關心的重大國際議題開展自由對話和交流，發揮“論壇”而非“談判場所”的作用。從平衡性看，由於美歐發達國家“華盛頓共識”的神話被國際金融危機所打破，所以在後危機時代，發達國家與新興市場國家必須重新凝聚關於全球經濟治理的共識。這樣G20作為發達國家和新興市場共同參與的國際經濟合作平臺，能夠更加平衡地反映發達國家和新興國家不同的治理理念，促進雙方更快找到新的全球經濟治理共識。

　　總的來看，無論是設置議程還是建立共識，G20比正式國際機制都更能體現發達經濟體和新興經濟體“共同引領”21世紀全球經濟治理的特徵，而不再是發達國家將自己所偏好的議程與共識“單方面強加”給發展中國家。“與以往發展中國家被動接受國際規則不同，G20提供了一個發達國家和發展中國家可以平等協商、求同存異的協調機制和平臺，使發展中國家有機會參與全球經濟治理和國際規則的制定”。正是在這個意義上，G20的歷史性貢獻就在於它是第一個發展中國家以平等身份（on an equal footing）參與的全球經濟治理機制。

　　但現在的挑戰是，G20向長效治理機制轉型就必須更多地發揮上述七個正式國際組織的作用，而在這七個國際組織中，發達國家仍佔有明顯的優勢。在短期內，這些國際組織很難實現發達國家與發展中國家影響力相對均衡的改革目標，一再拖延的IMF改革進程就是這方面的一個典型案例。因而，如何將G20所倡導的“新興經濟體與發達經濟體平等參與全球經濟治理”的精神體現在“G20+”的機制架構中，推動正式國際機制朝著更加均衡的方向改革，是G20完成機制轉型所面臨的一個重大挑戰。從近年來G20機制轉型的實踐來看，相比其他國際機制，經合組織在G20長效機制轉型的進程中發揮了越來越大作用，尤其是“G20/經合組織反避稅治理”堪稱G20機制轉型為數不多的成功案例之一。

　　G20除了在機制架構上要更多地依賴其他正式國際組織，形成“G20+”的機制架構外，在議程設置上也需要引入一個整體性議題框架，為其轉變成長效治理機制提供議題保障，而聯合國2030年可持續發展議程或許能夠為G20的轉型提供這樣的保障。

　　首先，2030議程可以為G20設立一個新的中長期目標，克服G20的“迷失感”。在金融危機時，G20的目標很明確，那就是避免世界經濟重回1929—1933年的大蕭條，正是這種共同的“恐懼感”使G20國家有了共同的目標指引，協調一致地採取了鉅額的經濟刺激計劃。在金融危機過去八年後，共同的“恐懼感”已經不復存在，成員國各自為政，政策分化明顯，短期利益壓過了長期利益。而2030議程是一項普遍的議程，涵蓋發達國家和發展中國家要共同實現的可持續發展目標，G20國家作為世界主要的經濟體，應發揮引領作用，帶頭落實2030議程，為大力促進世界經濟長期穩定增長，實現可持續發展目標提供堅實基礎和有利條件。

　　其次，2030議程可以為G20成為全球經濟長效治理機制帶來“政治合法性”。儘管G20國家的GDP佔全球85%，人口占三分之二，但它始終無法擺脫一個質疑：憑什麼世界上20個主要的經濟體就能決定世界經濟的所有大事？在金融危機時期，只要主要經濟體能夠帶領大家走出危機，G20合法性不成問題，但在後危機的長效治理中，一些中小國家一直在抱怨G20是“經濟大國俱樂部”。而2030議程是聯合國大會通過的全球發展議程，幾乎世界上每個國家都參與了該議程的制定，因而具有很高的政治代表性。如果G20用2030議程作為自己的目標，強調大國的作用只是體現在幫助大家實現共同制定的目標上，大國並不謀求特權，只是具有更大的國際責任，這樣G20成為“國際經濟合作首要平臺”的合法性就會得到更多認可。

　　最後，2030議程為G20增強執行力提供機構支撐。決策效率和執行能力低下是近年來制約G20機制轉型的一個突出難題。G20從本質上講是一個非正式國際機制，或者説只是一個論壇，沒有法律條約作為基礎，也沒有常設秘書處提供機構支撐。在G20會議上達成的共識，很難通過一個常設機構進行落實，容易出現“以會議落實會議”“以文件落實文件”的局面，這也是導致為什麼近年來每一任G20的輪值主席國發表的文件大有“一屆蓋過一屆”的勢頭。而2030議程是一個涵蓋17項目標、169項具體目標的具體行動議程，每項議程都有相應的聯合國機構或其他國際機構在負責落實。G20如果介入這些機構的落實工作，一是為這些機構提供“政治推動力”，畢竟G20國家是世界主要的經濟體，在這些國際機構的投票權和話語權中佔據著絕對優勢；二是以身作則，帶頭配合這些機構的工作，通過制定本國的2030議程落實國別計劃，形成大國示範引領、各國競相落實的良好局面；三是這些機構也會為落實G20會議的共識提供相應的人力、物力和財力保障，從而有效提高G20的執行力。

　　G20機制的建立標誌著全球經濟開始邁入一個由發達國家和發展中國家平等治理、共同治理的新時代，但必須強調的是，這還只是一個“開始”，未來還有很長的路要走。G20要超越危機思維，轉型成為長效治理機制，需要在保持非正式性的前提下，加強與其他正式國際機制的互動，形成“G20+”的機制架構；同時通過引入2030議程，為G20的長效治理提供中長期目標、政治合法性以及執行機構支撐，從議題上保證G20不再只是被動反應式處理危機議題，而是真正成為謀劃世界經濟中長期發展的“國際經濟合作的主要論壇”。