地方政府何鍾情土地財政 終結亟需三管齊下

　　地方政府的財源除了收稅、發債、借貸之外，最主要的就是土地出讓金了。根據國土資源部數據，去年全國土地出讓收入總金額達4.1萬億元，全國105個主要監測城市地價總水準持續上漲。最新數據顯示，今年前兩個月，北上廣深土地出讓金1443.3億元，同比增長了84%，是2013年全年成交額的27.5%。其中，北京前兩個月土地出讓金已突破623億元。

　　地方政府何以對土地財政情有獨鍾，很大程度上在於現有的財稅體制和龐大的城市建設以及公務開支需求。其中，公務開支佔據著重要地位。自改革開放以來，我國經歷過幾次重大的體制改革，但機關、事業單位的員額編制總數卻越來越多，特別是地方尤其如此。調查發現，許多基層鄉鎮1997年機構改革時，吃財政飯的編制只有四十多人，然而目前已經翻了一倍多。沒有持續高漲的稅費來源是不足於支撐這麼龐大公務需求的，而土地出讓正是“療效好、見效快”的良方。

　　在目前的財稅體制下，“營改增”的持續推進，進一步壓縮了地方稅源；地方債雖然總體安全，但很多地方已經累積了較大的隱性風險。在此背景下，土地財政成了地方財政的救命稻草，地價居高不下也就不足為奇了。

　　只要土地財政在地方政府財政收入中的主角地位不變，其衍生出的必然是土地出讓金的居高不下和房産價格隨地産價格的節節攀升，血拆強建、官樣政績、權錢交易等等現象便會屢禁不止，而對GDP貢獻不大的農業基礎産業、新興科技産業等等就難以受到政府青睞，區域經濟結構在這種馬太效應中難調其優。

　　縱觀中國歷史，但凡經濟和社會相對興盛的時期，無不實行輕徭薄賦的寬鬆吏治。橫看現代世界，地球上沒有一個文明強大的國家或地區是靠賣地皮、蓋房子、炒樓盤崛起的。

　　要改變這一狀況，要從源頭做起。中央與地方財力與事權不匹配的財政體制，導致地方政府長期資金饑渴，是“土地財政”等問題的制度根源。改變這樣的“土地財政依賴症”，必須深化財稅體制改革，把財稅體製作為國家治理體系的基礎和重要支柱。

　　中共十八屆三中全會全面深化改革的決定和李克強總理的政府工作報告已經畫出了財稅體制改革的路線圖，也為終結土地財政指明瞭方向：第一條路就是改革政府預算。要通過修訂《預演算法》及一般性轉移支付辦法等改革政府預算，“實施全面規範、公開透明的預算制度。著力把所有政府性收入納入預算，實行全口徑預算管理”，其中就包括地方債務和目前的土地出讓金。同時，還要加強和改善人大對於政府全口徑預算的監督審查方式。

　　第二條路就是推進稅制改革。中共十八屆三中全會提出，要完善地方稅體系，逐步提高直接稅比例。資源稅、房地産稅和環境稅等均可作為地方稅源的重要支柱，替代營業稅作為地方主體稅種。這將從源頭上改善地方財政，同時，一旦房地産稅通過人大立法實施，將直接替代土地出讓金，終結土地財政。這次兩會已經明確，房地産稅立法已經啟動。

　　第三條路就是加快改革，厘清中央和地方的事權和財權。李克強總理的政府工作報告已經提出，要“抓緊研究調整中央與地方事權和支出責任，逐步理順中央與地方收入劃分，保持現有財力格局總體穩定。”這不僅牽涉到財權，更牽涉到事權，中央與地方的事權劃分是一個國家治理的問題，需要通過立法加以解決。

　　三管齊下，有望將土地財政連根拔起。