地方政府債券亟待預演算法國債法規範

　　●雖然地方政府債券的規模在不斷擴大，但其地位尚未擺脫法律上的尷尬。按照《預演算法》規定，只有經過特別立法和國務院的批准，地方政府才可以發行地方政府債券。

　　●除試點省市外，國家雖然禁止地方政府自行發債，但並未禁止由中央政府代為發債的地方政府融資模式，這種由中央兜底的“父愛主義”式的償債模式必將導致地方債使用上的無效率狀態。

　　●在當前的試點階段，嚴格的審批程式應當是有效防範地方政府債券違約風險的前提。

　　●從根本上説，只有抓緊時間修改和完善《預演算法》，制訂一部符合國情的《國債法》，把地方政府債券的發行、流通、償還以及管理等活動全面納入法律規範體系中，才能使地方政府依法舉債，進而實現地方政府債券管理的規範化、透明化和法治化。

　　當前，地方政府的債務規模已相當龐大，並呈現出繼續攀升的發展趨勢。隨著各地償債期限的陸續到來，地方政府債券的風險隱患引起了人們的高度警惕。地方政府債券是否會影響地方經濟的健康發展，是否會威脅國家的經濟安全與社會穩定，甚至説一些地方政府是否會最終陷入“破産”，這一系列的追問使地方政府債券問題再次成為輿論熱議的焦點。

　　與此相關的問題是，何時修訂現行《預演算法》，以及何時出臺一部符合國情的《國債法》，也再次引發了人們的熱切關注。

　　地方政府債券尚未擺脫法律地位的尷尬

　　6月10日，國家審計署發佈2013年第24號公告，公佈了《36個地方政府本級政府性債務審計結果》。審計結果顯示，我國地方政府債務規模仍在繼續增長，地方政府債券的功能作用正在被放大，而地方政府債券的發展尚未擺脫法律地位的尷尬。

　　此次審計署審計的地區數量雖然只有36個，包括15個省和3個直轄市本級(即省本級)及其所屬的15個省會城市本級和3個市轄區(即省會城市本級)，但這些地區在2010年底的政府性債務餘額就已經佔到了全國地方政府性債務總額的31.79%。按照2011年6月審計署公佈的《全國地方政府性債務審計結果》數據，截至2010年底全國省、市、縣三級地方政府性債務餘額約為10.7萬億元，據此推算，截至2012年底全國範圍的地方政府債務約為12.1萬億元。

　　這些年來，地方政府債券一直被看作是解決地方政府財政收支矛盾的一項重要制度創新，它為地方政府提供了一種新型金融管理工具，有利於降低市政建設融資成本，發展和完善資本市場，為投資者提供更多的投資選擇，並通過改善地方財政和公共服務，吸引投資，增加就業，帶動地方經濟發展。

　　分稅制後，中央和地方政府之間雖然重新劃分了事權和財權。但在事權重心下移而財權重心上移後，現實中留給地方政府的預算內主要財源卻是有限的，主要是一些收入來源不穩定、稅源分散、徵管難度大、增收效益小、徵收成本高的中小稅種，而且省級以下的地方政府中越往下越無稅可分，從而造成了地方政府收不抵支、入不敷出的財政困局。許多地方財政收入結構脆弱，被迫依賴於“土地財政”維持生計。然而在房地産市場的一輪輪調控中，“土地財政”的不可持續性已經逐步顯現出來。

　　“土地財政”的成本儘管看似不計入國民經濟核算體系，但它作為真實的負擔，卻已實際損害到了整個經濟體系的健康發展。而且長期以來，這些成本被轉移、隱匿起來，不僅沒有得到很好的消化，反而隨著G D P和國家財政收入的高增長而不斷累積。為解決財政收支矛盾，各級地方政府一方面求助於中央對地方的財政性轉移支付，另一方面又以各種名義大量舉借債務，負債運營已經成為多地政府財政運作的顯著特徵和官員任內常態。其中，地方政府債券的出現表明，在顯性債務和隱性債務的雙重壓力下，“土地財政”在全球性金融危機面前已難以為繼，地方政府債券正在成為地方政府實行赤字財政的新型工具。

　　然而，多年來，我國地方政府債券的發行受到了1994年《預演算法》的嚴格限制。該法第28條明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

　　目前看來，雖然地方政府債券的規模在不斷擴大，但其地位尚未擺脫法律上的尷尬。按照這一規定，只有經過特別立法和國務院的批准，地方政府才可以發行地方政府債券。

　　地方政府債券的風險需要合理評估

　　在我國，地方政府債券是政府債券的形式之一，建國初期就已經存在。地方政府債券再次發行則始於2009年。當年2月，十一屆全國人大常委會第18次委員長會議聽取審議了《國務院關於安排發行2009年地方政府債券的報告》，經國務院批准，由財政部以記賬式國債發行方式代理髮行地方政府債券，並實行年度發行額管理，由地方政府承擔還本付息責任，而支付發行費和還本付息等具體事務由財政部代辦，所籌資金主要用於中央投資地方配套的及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目，不得安排用於經常性支出。此前，除中央發行國債轉貸給地方用於地方項目建設，以及根據國家統一安排由地方政府舉借的外債外，實踐中我國並沒有法律意義上的地方政府債券。

　　2009年地方政府債券的開閘放行，表明當時地方財政收支緊張狀況已然十分突出，因此地方政府債券遂成為應對國際金融危機、擴內需保增長的特殊政策措施。由“轉貸”變為“代理”，體現的是中央政府角色和地方政府責任的變化，中央政府對地方政府債券的政策從“圍堵”轉為“疏導”，地方政府變成“真正的債務人”或“顯性的債務人”。

　　2011年，上海、浙江、廣東和深圳等四省市開始試點地方自行發債，今年試點省市再次擴圍，江蘇和山東也加入其中。截至目前，各地政府仍未獲得自主發行政府債券的權力。除試點省市外，國家雖然禁止地方政府自行發債，但並未禁止由中央政府代為發債的地方政府融資模式，這種由中央兜底的“父愛主義”式的償債模式必將導致地方債使用上的無效率狀態。

　　相比之下，中央代發地方政府債券在規範化方面表現出了一種進步。但由於國債轉貸地方是中央發債，地方使用，不列中央赤字，因此，轉貸資金既不在中央預算反映，也不在地方預算反映，只在往來科目中進行列示，這顯然不利於實施監督。同時，由於舉借債務與資金使用的主體脫節，因此導致責權不清，最終增加了中央財政的負擔和風險。

　　在現行分稅制下，地方政府財政吃緊的狀況短期內恐怕難以得到有效改觀。有條件地適度允許地方政府自主發債，是解決這一問題的重要選擇。當然，從中央代發地方政府債券到地方自主發行尚需時日，在此期間，中央“代理”發行地方政府債券同樣存在著風險。

　　具體而言，我國地方政府債券風險主要以規模風險、結構風險和管理風險等形式呈現出來，在債券發行和流通、資金使用和償還等環節還存在市場風險、操作風險和信用風險等。中央對地方政府債券年度額度的控制，雖在一定程度上可以防止地方政府過度舉債，但目前看來，我國的經濟發展仍面臨著改革開放以來前所未有的挑戰，通貨膨脹一直在高位徘徊，內需依然不足，政績工程屢見不鮮，盲目舉債所導致的地方政府隱性債務規模越來越大。因此，只有對地方政府債券的風險作出合理評估並提前做好制度安排，才能避免誘發各種社會危機。

　　令人擔心的是，如若不能對地方政府發債條件進行有效約束，將地方政府利益訴求法制化，那麼轉移支付下的隱形博弈不免會在地方政府發債過程中反覆重現，即利益主體往往以非規範、非程式、試探性和模糊性等行為方式追求實現自身的利益訴求。

　　在當前的試點階段，嚴格的審批程式應當是有效防範地方政府債券違約風險的前提。

　　地方政府債券的規範亟待立法跟進

　　毫無疑問，發行地方政府債券有利於改善分稅制下中央和地方的關係，緩解地方政府的財政困境。然而，問題的關鍵在於，公眾並不擔心因此所産生的債務壓力，相反擔心的則是地方政府發債本身缺乏應有的規範和有效監管。在探討地方政府債券的規範化時，切忌“妖魔化”地方政府債券。

　　雖然財政部自2009年開始制訂下發了一系列制度性文件，對地方政府債券的發行、使用、監督等工作作出了明確具體規定，但就建立一套包括規模控制、風險預警、債務預算、債務審批、債券發行和流通、資金使用與償還等在內的基本法律制度體系而言，仍然有待立法的紮實跟進。目前看來，應重點建立以下三項制度：

　　建立地方政府發債約束制度

　　要把地方政府的償債能力，作為確定發債主體資格的首要因素。借鑒國外地方政府債券的管理經驗，把負債率、新增債務率、償債率、逾期債務率、利息支出率等一系列數值，作為判斷其償債能力的參照指標。對地方政府發債的必要性、發債規模、償債能力、違約風險等進行全面評估，並作出詳盡的評估報告。同時，逐步實行地方政府發債聽證制度，使潛在的投資者對擬發債政府的債務情況得到及時了解，並參與發債決策。同時，加強發債審批和債務資金監督，強化對地方領導幹部的離任審計，對其違規、盲目的舉債行為依法追究責任。這樣做的目的在於，對地方政府赤字規模、債券額度及佔G D P的比重、債務收入比例等指標以及債務資金用途、償還機制、審批管理等進行制度化管理，逐步在更大的範圍內確立更具地方自主權的債券發行方式，有效制約地方政府的濫發債行為，增強防範和化解債務危機的能力。

　　建立地方政府信用評級制度

　　對地方政府實行信用評級，是提前預測其違約風險的重要步驟，可以防範地方政府發債中的道德風險。由於地方利益容易誘發地方政府的發債衝動，因此一旦有條件地放開地方政府自行發債，即應當重新審視信用評級在地方政府債券發行中的科學定位。信用評級並非地方政府獲得發債資格的前提，而是在通過其他指標體系評判獲得發債資格後，把其信用評級等級作為發債規模的一個判定指標，藉以剔除其中的道德風險，建設信用政府，避免和減少資金浪費，防止地方政府將風險向上轉嫁。

　　建立地方政府債務資訊披露制度

　　地方政府債務資訊公開化是當務之急。我國地方政府舉債的相關資訊仍局限在政府體系之內，政府之外的投資主體處於資訊劣勢地位，很難全面準確地衡量地方政府的風險狀況。這既不利於投資者對債券市場做出及時、客觀、正確的投資判斷，也不利於投資者提高自身資金的使用效率，並從資金籌集和使用等方面監管地方政府。由此，有必要建立和完善地方政府債務資訊披露制度，公開地方政府的債務預算或債務收支計劃，從一定程度上把隱性債務顯性化、透明化，強化對地方政府舉債行為的外部監督。

　　在中央和地方的關係方面，厘清地方政府事權，進一步明確中央和地方的事權和支出責任劃分，並以事權為中心合理分配中央與地方的財權，是今後分稅制改革所面臨的核心問題。明確、合理的事權和支出責任的劃分，既是確保地方政府職能“不越位、不錯位、不缺位”的基礎，同時也是配置相應財權和財力的重要依據。

　　總之，從根本上説，只有抓緊時間修改和完善《預演算法》，制訂一部符合國情的《國債法》，把地方政府債券的發行、流通、償還以及管理等活動全面納入法律規範體系中，才能使地方政府依法舉債，依法使用債務資金，依法籌措還債資金，依法接受公眾監督，進而實現地方政府債券管理的規範化、透明化和法治化。

　　(作者為中國社科院法學所經濟法室主任)

[責任編輯： 王偉]