“營改增”應先定事權再分財權

　　8月1日，“營改增”將在全國鋪開，加之經濟轉型後財政收入低位增長將成為常態，儘快構建事權與財權相匹配的財力分配框架就自然成為財稅體制改革最緊迫的任務。

　　但是，現在出現一種普遍的傾向，就是把目前財政體制中出現的一切矛盾都歸結為“中央財權太大，而地方財權太小”，從而把“事權上收、財權下放”作為解決問題的最佳方案，這種方案的核心就是“爭財”。

　　筆者不是太贊成這種觀點，因為中央財權大並不一定就不好。2011年，中央本級收入佔全國公共財政收入的比重為49.4%，而實行分稅制改革前的1993年這一比例為22%。按照上述觀點，1993年的中央財權比現在小得多，那分稅制以前的財稅分配體制比現在還好？這顯然是説不通的。1994年實行分稅制的本意是按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出範圍，至於中央支出和地方支出的比例分配多少最合適，不管在理論上還是在世界各國的財政實踐上並沒有定論。但是，由於在中國行政體制下，下級政府跟上級政府討價還價時往往處於被動地位，結果近些年事權不斷下放而財權不斷上移，從而導致財力收入增長跟不上事權支出加大的步伐，進而衍生出“縣鄉財政困難”和“土地財政依賴”等常見問題。因此，問題的關鍵，不是地方政府財力太小，而是財權與事權沒有匹配好。所以，今後改革的大方向應該是先捋清事權，再來看財權分配，而不是一味地只盯著財權不放。

　　事權與財權的匹配主要分成兩個部分：中央與省級政府的匹配以及省級政府與市、縣、鄉之間的匹配。

　　先看中央與省級政府的匹配。2011年，中央本級收入5.13萬億元，佔全國公共財政收入的49.4%，而中央本級支出1.65億元，只佔全國公共財政支出的15.1%，其他的34.3%都以稅收返還和轉移支付的方式轉身補助給了地方政府。如果把中央本級收入佔比過高等同於中央支出佔比過高，進而認為中央財權太大，這顯然是冤枉了中央政府。那為什麼大家還有意見呢？問題就出在那34.3%的稅收返還和轉移支付的財力最終雖然都被地方政府支出了，但財力的分配權(特別是專項轉移支付的分配權)都攥在了中央各部委的手裏。“跑部錢進”、專項資金“戴帽下撥”以及要求地方資金配套的附加條件，不僅滋生了權力尋租的機會，還從另一個側面加大了地方配套資金支出的壓力。

　　因此，根本的解決辦法除進一步減少專項支出的比例外，還是要先理清中央與地方的事權。現在，教育、醫療、養老社會保障的相當一大部分支出還都是由地方政府負擔的。這些具有較大正外部性的基本公共服務如果由地方承擔，會帶來兩個明顯問題：一是不利於人口流動，導致異地教育、異地醫療、異地養老保障等問題不太好解決；二是有礙于基本公共服務的均等化實現。

　　所以，相比財力下放，這些事權的上移才是更合理的解決方案。例如，美國聯邦政府雖然掌握了60%的財力，但美國聯邦政府的公務員人數佔到全國公務員總人數的1/3，凡屬於聯邦政府職責範圍內的事務，不需要地方政府插手，自己全乾了，地方政府只要負責轄區內的基本公共設施、治安、垃圾處理等簡單事務就行。

[責任編輯： 王君飛]