從2015央地決算報告看國家治理體制改革

　　基層和欠發達轄區在很大程度上形成了“體制內等靠要、體制外自由裁量”主宰的治理體制。這種混合了“救濟”、“亂作為”——發掘體制外財源（違規變相舉債擔保和亂收費等）——的治理體制，與“法治下的地方自主治理”背道而馳

　　2015年央地決算報告披露了央地財政轉移支付和稅收返還的粗線條數據，顯示由來已久的“地方財政高依賴度”和“公共支出高規制度”並存的局面並未有明顯變化，也表明國家治理體制改革依然任重道遠。

　　中央財政已成“轉移支付財政”

　　地方財政對中央財政的高依賴度帶來的主要問題，莫過於與地方自主治理間的衝突。分析決算報告中的央地財政關係數據不難發現，國家治理體制中的這一深層次問題尚未得到解決。

　　與多數國家相比，中國的“小地方稅、大轉移支付”的地方財源結構格局非常突出，由此形成地方財政對中央財政的高度依賴。2015年，包括稅收返還5019億元、轉移支付50079億元、以前年度結轉資金用於轉移支付的631億元在內的廣義轉移支付，高達55729億元，佔包括地方本級收入83002億元在內的地方總收入的40%。易言之，地方政府每100元收入中，來自中央廣義轉移即佔40元。這當然指的是平均數，不同轄區的差異很大，基層和貧困地區的收入依賴度遠高於平均水準。

　　若與中央本級支出26282億元相比，廣義轉移的規模之大更加令人印象深刻：相當於中央本級支出的2.1倍，佔中央政府支出總額的68%！很明顯，中央財政在很大程度已經成為“轉移支付財政”。可以預見，如果沒有這些轉移支付，地方財政將無法正常運轉。

　　由此可知，地方財政對中央財政的高依賴度，仍是當前政府間財政體制的顯著特徵。這一特徵自“分稅制”形成後被逐步強化。轉移支付規模的不斷擴大，加上期間多次發生的財政蛋糕再分配遊戲中的層層集中財力，導致地方政府、特別是基層政府體制內的自主財源日益薄弱。在2011年整體經濟進入“新常態”式的中低速增長背景下，地方財政更是處於兩面夾擊的困境：在自主收入下滑的同時，多年形成的剛性支出居高不下，而償債高峰的到來使情形雪上加霜。

　　整體上的地方財政高依賴度，在縱向和橫向兩個維度上差異很大。數據分析顯示，在四級地方政府中，財政依賴度呈遞增式分佈：省級轄區越低，基層轄區越高。易言之，越是貼近地方民眾的政府，對“上面的錢”（廣義轉移支付）的依賴度越高。就橫向而言，越是經濟欠發達和財政實力薄弱的轄區，對上級財政的依賴度也越高。作為直接結果，基層和欠發達轄區在很大程度上形成了“體制內等靠要、體制外自由裁量”主宰的治理體制。這種混合了“救濟”、和“亂作為”——發掘體制外財源（違規變相舉債擔保和亂收費等）——的治理體制，與“法治下的地方自主治理”背道而馳。

　　如今，地方財政自主依然是央地財政關係和國家治理體制中極度缺失的話語和理念。對於促進國家治理能力和治理現代化而言，其重要性無論怎樣高估也不過分。與世界上多數國家相比，中國地方政府、特別是基層政府在公共服務交付中的角色和地位重要得多，比中央政府也重要得多。平均而言，基層政府為70%以上的中國人提供了70%以上的公共服務。如今，“基層不牢、地動山搖”的歷史幽靈並未遠去，仍在四處徘徊。只要基層轄區無法被塑造為國家治理的中流砥柱、解決日益麻煩複雜的治理難題的前沿陣地，那麼，建設服務型政府和回應性治理體制，無異於在沙灘上建堡壘。

　　地方自主治理依託三個相互關聯的核心概念：地方事務、自主決策和自主財源。治理的簡潔定義就是“一個社會解決其公共問題的系統方法”。絕大多數公共問題——尤其是日常性的公共問題——屬於地方事務，即對其他轄區沒有明顯空間外溢（負面和正面影響）的事務。經驗教訓一再啟示人們，就解決地方公共問題而言，沒有什麼比確保治理體制中的地方“自主決策”和“財源自主”的法定權力，來得更為合理有效了。在這樣的體制中，中央的適當角色不是控制原本宜歸屬地方的財政權力與資源，而是制定與監督公共服務最低標準，強化針對地方轄區的硬預算約束（規制地方赤字和債務），以及約束和引導地方遵從全國統一的標準規範——涵蓋支出、會計、報告、審計標準和分類系統。

　　以此言之，“弱勢地方稅、強勢轉移支付”須朝向“強勢地方稅、弱勢轉移支付的方向，作出深度調整，以建設“地方自主、中央輔助”這一最為合理的回應性治理安排。就回應地方民眾對政府政策與服務交付的能力與意願而言，最貼近地方民眾的政府享有最為明顯和最重要的優勢，這些優勢不會因為資訊與通訊技術的發展而有所減退。

　　過度支出規制加劇預算僵化

　　除了令人印象深刻的“地方財政依賴”外，決算報告的相關數據也顯示“過度支出規制”的情形相當嚴重。中央對地方支出進行規制——對特定用途的預先規定——的必要性、合理性與有效性均有其限度：中央對地方的縱向財政控制，不應以損害地方自主治理為代價。以此觀照，現行的預算規制呈現與此極不協調的圖景。

　　分析決算報告相關數據可知，四個“國家賬本”——一般公共預算、社會保險預算、政府性基金預算和國有資本經營預算——的支出，前者約佔65%，後三者約佔35%。亦言之，支出總額中超出1/3的部分，地方沒有裁量權。

　　這是就“賬本規制”而言的。就其中最重要的賬本——一般公共預算——而言，規制的程度還要高得多，而且典型地反映在中央對地方的廣義財政轉移上。眾所週知，專項轉移支付係指預先規定特定用途、接受方不可變更用途的財政補助，2015年約佔廣義轉移的40%，一般性轉移支付約佔51%，稅收返還約佔9%。

　　按照定義，一般性轉移支付指不預先不設定特定用途、由地方統籌安排使用的上級財政補助。令人驚訝的是，決算報告列示在“一般”轉移支付的條目，大多規定了特定用途，包括列示于“均衡性轉移支付”下的“重點生態功能區轉移支付”509億元、“城鄉義務教育補助經費”1232億元、“基層公檢法司轉移支付”434億元、“基本養老金轉移支付”4405億元以及“城鄉居民醫療保障轉移支付”2123億元，合計共8703億元，佔一般轉移支付總額的30%；加上專項轉移支付，兩者合計佔廣義轉移支付（此處未含結轉）的55%。考慮到列示于“一般”轉移支付中的其他條目實際上具有專項性質，這只是非常保守的計算。

　　在實務操作上，廣義轉移支付的絕大部分都以高度碎片化的方式實施：預先規定特定用途、由數目龐大的部門與機構垂直“分管”（層層申報與審批）、碎片化地撥付與實施、不勝其煩地“達標”檢查彙報。這種體制的碎片化管理、分散財力辦小事的程度前所未有，對作為接受方的地方與基層政府構成密不透風的過度規制，成為“過度財政依賴”之外，通過“過度支出規制”抑制與削弱地方自主治理的另一股強大力量。

　　兩股力量的結合，造就了“財政資金大迴圈高碎片化”的央地財政體制，引發和加劇三個主要負面後果：權力濫用（尋租與腐敗）和決策“失誤”的高風險、高昂的社會交易成本，以及治理退化——即使花再多的錢也無力應對日益麻煩複雜棘手的治理難題。後者與地方自主治理——地方事務的決算自主與財源自主——的高度邊緣化密切相關。

　　地方自主治理體制正常運轉，高度依賴地方預算的正常運轉，後者則高度依賴預算靈活性——要求將支出規制控制在最低程度。過度支出規制使地方預算的靈活性喪失殆盡：預算中無法自主決策與自主支出的內容過多。

　　這就是本文定義的預算僵化：在地方層次上，預算被變異和矮化為“計算”——計算在預算程式之外被先決性決定的事項和支出有多少，從而喪失了作為“最基本、最正式和最頻繁的治理程式”的地位和作用。結果，預算程式與報告無力引導稀缺資源的合理配置：基於國家戰略優先性與政府政策重點的優先性配置。《教育法》、《農業法》等部門法律法規，連同轉移支付、政府性基金和其他專款專用形式的氾濫，共同將預算在國家和地方治理中的邊緣化地位，成為治理退化的深層根源。

　　十八屆三中全會《決定》提出“建構現代財政制度”以促進治理能力和現代的宏大構想，在這一構思下推動新一輪改革，至今近3年。雖然取得局部進展，但整體效果與前景似難樂觀，除非在三個主要的方向上，對治理改革的戰略思維與思路作出深度調整。

　　首先，通過尊重和保障地方事務的自主治理，充分發掘與利用地方自主治理的獨特優勢與潛力。只要這些優勢與潛力繼續被主流的縱向財政控制方式——基於投入（inputs）的控制——抑制，治理改革的“紅利”就不可能得到創設與開發，促進治理能力與現代化的努力也將被大打折扣。很少有人認知到，地方治理享有中央治理無可替代的一系列重要優勢：貼近性、民眾參與、試驗與創新、受託責任、改善收入動機、更易監督結果、國家少數地方多數。只要這些獨特優勢無法通過“大地方稅、小轉移支付”——最低限度的財政依賴——體制得到開發利用，治理改革既難以走上正軌，也難以帶來實質成果。

　　其次，應在中央治理和地方治理兩個層次上，致力推動“五大法寶”為重心的碎片化治理，系統地轉換為“預算中心的治理體制”。隨著治理難題日益複雜化與專業化，長期依賴“五大法寶”——增設機構、文山會海、行政規制與審查（公章）、發票（管理公共支出與報賬）——的習慣與思維定勢，已全然落伍並越來越無效，亟需控制在最低程度上；與此同時，應致力推進“依靠預算解決治理難題”的一整套治理程式與機制建設。如此，“授人以漁度終生”的綜合整合式治理體制，才能最終取代沒有前途的“授人以魚度一日”的碎片化治理體制。治理難題的有效解決，必須是預算的解決；如果預算無力解決，需要做的就是系統改革預算程式與機制，而不是繼續依賴“五大法寶”。

　　最後，為達成上述兩項改革，當務之急，宜大刀闊斧地推動三項舉措：（1）地方財政能力建設與責任建設，（2）消除過度支出規制以增強地方預算的靈活性，（3）基於投入的縱向財政控制重心應轉向産出控制（最低服務標準）、硬預算約束和對標準規範的規制。其中，能力建設應聚焦強化地方財源自主和降低財政依賴度，尤其應強化真正意義的地方稅——確保地方在遵從上位法的前提下有適當的地方稅立法權，以稅率分享制取代收入分成制，以及將轉移支付規模限度在“絕對必要”的界限內。責任建設建設應聚焦通過強化地方人大對地方黨政機關的財政問責能力，強化對地方民眾服務交付的責任性與回應性。