從古雷PX爆燃事故看中國式鄰避困局：政企關係扭曲

　　古雷PX爆燃事故背後的“中國式鄰避困局”

　　政企關係扭曲，解鈴還須繫鈴人

　　鄰避運動在中國有無限擴大化的趨勢，直至成為任何大型建設項目都難以逾越的鴻溝。困局根源在於過去數十年積累的扭曲的政府和企業關係。

　　在全國爆發的多起環境群體事件中，政府代替企業出面做“滅火”工作，當然也為項目被叫停或取消的責任作了背書。

　　2015年4月6日18時56分許，福建漳州古雷港經濟開發區騰龍芳烴項目發生漏油起火事故，引發周邊罐區三個儲油罐爆裂燃燒。繼2013年7月30日的閃燃事故之後，此次事故再次將古雷PX項目以一種更加勁爆的方式推入公眾視野。

　　這一項目一度被輿論稱為中國“最敏感”PX項目。2007年該項目原定落地廈門，旋即引發市民“散步”事件，PX亦由此成為公眾敏感詞。隨後項目遷址漳州。當地苦心經營數載，在隨後昆明、成都等地反PX聲高漲之際，古雷項目低調推進，一度還因為群眾工作有效，而成為全國PX項目的取經之地。

　　1950年代起，西方國家發生了反對垃圾處理廠、變電站等公共設施建設在自家附近的NIMBY（Not In My Back Yard）抗議活動，被我國學者翻譯為“鄰避運動”。然而，鄰避運動在中國卻有無限擴大化的趨勢，直至成為任何大型建設項目都難以逾越的鴻溝。

　　自2007年廈門“散步”事件起，大連、什邡、彭州等地均爆發了此類活動。反對的對象不僅有垃圾焚燒電站、污水排海管道等環衛公共設施，也有石化、涉核、冶煉等大型建設項目。這些事件被有關學者統稱為“中國式鄰避困局”。中國式鄰避困局對實體經濟發展、社會凝聚認同和政府公信力的危害，已毋庸贅述。其發生原因也已經有學者從多個角度進行探討。筆者認為，困局根源在於過去數十年積累的扭曲的政府和企業關係。

　　政企關係長期扭曲

　　1994年國企改制以前，在很大程度上政企不分家，企業行為就代表政府行為，政府行為亦可以通過企業實施。改制後問題依舊，現實中，不僅政府對企業有按捺不住的“關懷”衝動，企業也有出事了就找“婆婆”頂著的依賴心理。這種習慣性思維直接映射在“中國式鄰避困局”中的公眾身上，他們在抗議中將政府和企業視為共同體。

　　除了習慣性思維，最近十幾年，以追求GDP增長為導向的發展模式被推崇到極致，本來就因為路徑依賴而沒有理順的政企關係，也被扭曲到了更加誇張的程度。

　　除了部分環境公共設施，引發抗議的建設項目幾乎都是當地招商引資的重頭戲。為了招徠企業，地方政府往往在土地出讓、財稅優惠、拆遷補償、環保批復、工商執照等環節，清一色地大包大攬，甚至幫企業做好三通一平和廠房建設，美其名曰“築巢引鳳”。擁有強大資源整合能力的央企或投資實力巨大的外企，從來都是各級地方政府奮力爭搶的香餑餑，無形之中使企業形成了“皇帝女兒不愁嫁”的傲嬌、高冷姿態。

　　結果如何呢？首先，當然是企業在政府的誠意感召下前來投資。沒有出問題時，大家各取所需，皆大歡喜。在2007年廈門PX抗議之前，各級地方政府和投資企業度過了很長的一段黃金歲月。其次，許多本該企業做的事情，都當包袱甩給了政府。在許多項目的選址和建設過程中，本來應該由企業出面做好利益協調、補償和公眾溝通工作，但由於追求GDP的衝動，害怕失去項目或者害怕給外界一種投資環境不佳的印象，政府不得不出面去代勞。再次，項目建成後，政府本該嚴加監管，但依然因為扭曲的關係而放鬆甚至放任。最後，隨著抗議爆發，公眾將矛頭直指政府部門，令政府尊嚴、公信力和執政能力一落千丈，企業卻躲在政府身後默不作聲。

　　在全國爆發的多起環境群體事件中，政府代替企業出面做“滅火”工作，當然也為項目被叫停或取消的責任作了背書。比如，在廣東江門核燃料項目和四川什邡鉬銅項目抗議事件中，當公眾對項目心存疑慮，誇大其污染危害性時，沒有一個企業主動出來承擔解釋的責任，而是坐看政府百口莫辯。再如，剛剛出事的PX項目，不管是在廈門還是在漳州，始終未見當事企業站出來説話。4月7日的漳州新聞發佈會上，出面做情況説明的都是政府官員，也未見企業的蹤影。

　　落寞的“我們”和“他們”

　　扭曲的政企關係不可避免地投射到了公眾與二者的關係之上。在長期的政企關係扭曲背景下，政府在公眾心裏逐漸被推向了公眾的對立面。這也是為什麼在多起環境群體事件中，我們一次又一次聽到抗議民眾發出“那是‘他們’的項目”、"他們’拿了好處一走了之，留下‘我們’飽受污染之害”、“萬一爆炸（泄漏）了，誰管‘我們"的聲音。“我們”是弱勢者、受害者、受剝離者，政府和企業同屬於“我們”的對立面“他們”。

　　在最近幾年的環境群體事件中，這種標簽式的群體認同是如此普遍，以致地方政府都非常鬱悶和困惑，企業也覺得很受傷。江門核燃料項目抗議之後，一位當地官員連連嘆息：“只能説我們鶴山（江門代管的縣級市）沒有這個福氣。”企業的落寞在於無法接受現實：過去人人爭搶的項目，現在居然會遭遇反對。

　　但公眾看到的是，那麼多的安全和污染事故都是因為政府疏于監管而發生的。投訴無門、搬走無力，積累了太多負面情緒。總之，落寞的“我們”面對政府和企業過去長期的表現，在敏感項目抗議中找到口實—政府絕無可能嚴格監管，要避免爆炸、泄漏、污染等不良後果唯有阻止其建設。在社交網路強大而且低成本的動員機制下，“我們”獲得了幾乎無所不能的狂熱力量和反對衝動。這種狂熱足以摧毀一切美好或醜惡的事物。

　　政企不能捆一起

　　破解中國式鄰避困局，要分術與道兩個層面。在術的層面，過去已經有了很多的真知灼見，比如嚴格監管企業，以實際行動重建政府公信力，加強環境教育與項目科普，加大資訊公開力度，擴大公眾參與範圍，構建有效利益協商通道等。以上建議都很好，而且很有必要，亟須一一落實使其成為規定動作。然而，這些都還是基於已有的政企關係框架下進行的危機溝通之術。要從根本上破局，還需上升至道的層面，即發展模式和社會治理的轉變，全能型政府和有限政府的角色定位。

　　新一屆中央領導集體提出要適應經濟新常態，落實包容式發展，創新社會治理形式，嚴懲權力尋租，簡政放權和建設服務型政府的目標。伴隨而來的將是，環保嚴格執法、公職人員廉潔拒腐、社會治理更加多元化、低生態環境成本發展經濟時代宣告結束等悉數成為新常態。

　　在此情形下，政府不應再與企業捆在一起，而是要代表公眾利益，做好公共服務和宏觀調控，儘量避免介入經濟微觀領域，抑制權力尋租的衝動，重新梳理與企業的關係，改變過去那種為企業諸事代勞的做法。企業作為經濟發展的主體，絕對不能像過去那樣習慣性地依賴政府，出了事就躲在政府身後。要知道，政府公信力一落千丈，捆綁之下的企業同樣受傷。在類似古雷PX項目的落地、生産以及突發事故的處理中，政府不是當事人，只能是監管者，企業才是當事人，責任人，如何處理應由企業出面，政府所要做的就是監督企業符合國家法律法規要求，保證企業所作所為不會傷害公眾利益。

　　新常態下，需要尤為重視落實包容式發展、讓發展更好地惠及民生。今年及今後一段時間，我們調低了預期經濟發展速度，其實在全球範圍看，依然是很高的增速，只要真正在發展中更大程度地考慮民生，讓民眾有機會參與發展過程和享受發展成果，那麼民眾對社會經濟發展的共識就會逐漸凝聚。古雷PX項目在讓利於民方面做了許多卓有成效的工作，然而安全事故令其過去所積累的公眾信任毀於一旦。信任的重建將是一個漫長而曲折的過程。

　　成長如蛻。個人如此，國家亦如此。我們正處於一個成長的過程，必然伴隨著各種痛苦、血淚和犧牲，甚至有諸多的曲折和反覆。古往今來，任何一個國家的成長，其代價都不可避免。我們走到這一步，進步的趨勢已經無法阻擋。主動適應和調整，總比被迫倒逼要來得代價小一些。化解中國式鄰避困局，需要各方正其道、精其術，在漫漫長路中主動作為。

　　（作者為北京大學環境科學與工程學院博士，曾參與多地環境群體事件的調研工作。標題為編輯自擬）