京津冀“新首都圈”人口調控戰略方向和路徑選擇

　　【熱點關注】

　　從國家十二五規劃綱要到習近平總書記在京津冀協同發展工作座談會上的重要講話，再到《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》出臺，京津冀協同發展已經成為國家重大發展戰略。

　　京津冀地區包括北京、天津以及河北11個地市，土地面積21.6萬平方公里，囊括１億多人口，2013年GDP為6.2萬億元，佔全國1/9。解決好京津冀地區人口協同發展問題，將為中國特大城市都市圈人口一體化發展提供示範標本。

　　為此，從國家整體發展的全局高度和京津冀協同發展的戰略角度入手，梳理國內外特大城市及城市群和都市圈的人口調控經驗，重新審視和評析首都北京最近30年人口調控政策和研究狀況，對未來制定京津冀人口有序遷移和合理分佈政策，促進區域人口與經濟社會和資源環境的協調可持續發展，具有重要的戰略意義和參考價值。

　　世界主要特大城市圈人口調控政策經驗範式

　　特大城市都市圈人口調控是全球性難題。國外特大城市人口調控政策可大體分為以下五類：

　　建立衛星城或次中心疏導戰略。

　　英國倫敦是通過規劃衛星城和次中心引導人口與資源環境和經濟發展相適應的典型。1944年倫敦出臺規劃，提出建設城市內環、郊區圈、綠帶環、鄉村外環，並在週邊建立衛星城，使中心城市人口集中、住房條件惡化、工業發展用地緊缺等問題得到緩解；針對週邊衛星城人口集聚力缺乏等問題，制定《大倫敦規劃（1969年）》，提出使城市沿三條主要快速交通幹線向外擴展，並在終端分別建設三座“反磁力吸引中心”城市；2008年出臺新規劃，將倫敦劃為東西南北中五個次區域，強調相互間的“可滲透性”，鼓勵跨區域經濟活動。

　　功能疏解和機構搬遷政策。

　　日本參眾兩院1990年通過關於國會等機構轉移決議案，提出將轉移國會和中央政府功能，調整東京首都功能，由“一極集中”向“多核心型”城市發展。韓國1972年制定《大城市人口分散措施》，要求搬遷京畿道、明知和漢陽等大學；次年，首爾開始外遷行政機構。

　　注重法律和規劃引導人口佈局。

　　法國巴黎1965年制定《巴黎地區國土開發與城市規劃指導綱要（1965—2000）》和《巴黎地區戰略規劃》，對巴黎地區整體功能佈局制定為期35年的規劃。日本政府先後頒布《東京特別都市計劃》《首都圈整備計劃》《東京都長期規劃》，完善東京都市圈功能佈局。韓國政府專門制定《工業佈局法》，輔以差別化稅收政策。

　　通過調整産業佈局調控人口。

　　不少特大城市都市圈通過産業佈局和結構調整間接調控人口結構和分佈，達到“以業控人”目的。

　　法國巴黎曾借助行政審批和稅收手段進行産業調控：一方面，嚴格限制市區核心地區新産業建立；另一方面，通過提供各種財政補貼鼓勵巴黎地區産業遷往外地。

　　通過調控公共服務和社會保障間接調控人口。

　　一些發達國家特大城市通過稅收和法律等手段調控公共服務以限制人口流入或過度聚集。

　　英國政府曾通過法律規定最低每人平均居住面積，以控制房屋建築總面積來控制人口規模。法國巴黎在市區比郊區徵收更多建築用地稅。韓國首爾對大型建築物的建築商徵收人口過密稅。

　　綜上，國際特大城市都市圈人口調控經驗表明，城市轉型期人口調控應綜合調控人口總量、結構和分佈，還應注重城鄉統籌協調發展，並系統運用經濟、法律、規劃和行政等手段進行宏觀調控。

　　國內特大城市群人口調控模式梳理

　　當前我國正處於快速城鎮化時期，特大城市人口調控對象主要是外來流動人口。

　　針對流動人口大規模快速流入特大城市狀況，我國很多城市採取了多層面人口調控策略，其中，核心在於戶籍制度改革以及主要依附於戶籍的公共服務和社會保障體系如何實現對流動人口的實際有效覆蓋。

　　以控制人口規模為基線，有序放開戶籍管理制度。

　　為滿足流動人口落戶需求，廣州市于2010年11月正式實施積分制入戶制度。2014年3月，廣州市公佈人口調控和入戶政策“1+3”文件，通過積分入戶等方式推動1300萬人進城。

　　以産業引導為主，優化人口結構和分佈。

　　上海市針對當地人口素質總體層次不均衡的現狀，結合産業佈局，提出“壓低端、擴中端、引高端”原則，優化人口結構。壓低端，即盡可能減少存量人口中的低端産業就業人員，在增量人口中控制低端人口增速，降低比例；擴中端，就是通過産業政策、社會保障及公共服務引導，擴大符合當地産業結構調整方向的中端勞動力；引高端，就是通過合理積極的人才政策，吸引當地建設需要的高素質人才。

　　增強交通、教育、醫療等公共服務對人口的疏導和調節作用。

　　《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》提出通過改善教育和醫療的公共服務調節人口結構的舉措。包括優化基礎教育結構，合理配置義務教育辦學資源，逐步解決常住人口子女平等接受義務教育問題；優化配置醫療衛生資源，推動醫療衛生資源向農村基層、城市社區傾斜。

　　區域協同、合作分工，調控人口有序流動，形成合理佈局。

　　《長江三角洲地區區域規劃》提出，長三角地區應依託核心區引導蘇北、浙西南地區産業和人口有序集聚，加快城市發展。引導和鼓勵人口向沿江、沿灣、沿海以及主要交通沿線、資源環境承載能力強的重點城鎮轉移，適度提高人口集聚度。

　　京津冀都市圈人口調控政策局限和內因分析

　　儘管自20世紀80年代以來就已形成一體化發展思路，但在京津冀城市圈迅速發展過程中，低層次産業吸引了大量外來人口涌入。另一方面，與人口調控政策相關的戶籍、住房、就業等相關制度和教育、醫療、養老等公共服務配套改革滯後，嚴重影響人口在京津冀地區的均衡聚集和分佈。加之區域經濟社會發展差異和居民收入差異顯著、人口承載力不均衡等矛盾突出，嚴重制約著京津冀未來長遠發展。

　　目前，人口調控問題已成為北京亟待破解的關鍵難題，也成為制約京津冀協同發展、構建新首都經濟圈和世界級城市群的主要瓶頸。

　　縱向來看，進入新世紀以來，北京市人口調控政策相關研究和實施大多局限于就北京市本地範圍進行調控和政策規劃。從最近30年北京人口調控政策歷史演變和實際效果評估看，多數人口調控政策缺少從國家整體發展戰略角度和京津冀協同發展角度的統籌考量和頂層設計，過多依賴戶籍管控、行政限制等強制管理手段和硬性調控政策，尤其對於流動人口的調控，缺少京津冀協同發展戰略下的實證分析與科學預測，簡單的行政強制措施居多，社會保障和公共服務缺位。

　　作為我國最早提出實現一體化發展的地區，京津冀一體化水準至今仍低於其他經濟圈，其根本原因在於本地區整體市場化程度不高，發展不均衡，尚未真正突破“行政區”簡單疊加的利益壁壘，未形成“經濟區”協同發展的有效模式和現實路徑。實踐證明，單純依靠行政方式推動很難形成區域協調發展的真正合力，必須在京津冀協同發展的國家戰略規劃下充分發揮市場的決定性作用。

　　未來京津冀人口協同發展的調控原則與路徑選擇

　　京津冀城市圈人口有序轉移與合理分佈研究，首先應從國家戰略角度進行頂層設計，將京津冀協同發展的人口調控納入國家和京津冀三地發展的長遠戰略規劃中。其次，就其人口調控政策目標而言，不僅要著眼於人口分佈與新首都圈的産業佈局、城市功能定位、基礎設施、公共服務和社會保障體系相匹配，更要考慮區域人口與資源環境和經濟社會的協調可持續發展，統籌規劃，穩步推進，促進區域內人口有序遷移與合理分佈。

　　實現京津冀一體化、構建世界級都市群、打造國際一流首都圈的目標應遵循以下基本原則：

　　切分好政府調控和市場導向的職責分工，將頂層設計、市場導向與制度建設和法治保障相結合，綜合運用多種手段進行宏觀調控，構建科學的人口調控政策體系，確保人口有序轉移和平穩過渡，實現人口合理分佈和首都圈成功轉型。

　　與城市群人口分佈的優化相結合，增強區域內新城、中小城市和小城鎮對人口的吸納和集聚能力，引導人口由特大城市主城區向這些地區疏散轉移，實現城市群人口與經濟社會資源環境協調發展。

　　分析京津冀區域內人口分佈和轉移的現狀與問題，測算區域內中小城市人口承載能力與潛力；識別影響該區域內部人口轉移的市場因素和制度障礙；基於此，就提高中小城市人口集聚能力、促進區域內人口有序轉移與合理分佈和實現城市群協調發展等機制體制進行創新性設計。

　　未來京津冀人口系統調控政策的四個方向性路徑如下：

　　擬定京津人口向河北等區域內人口密度較低地區有序轉移疏導政策。

　　對北京市2005—2012年各區縣常住人口動態數據進行定量分析後發現，北京市常住人口分佈不均，朝陽和海淀始終是人口最為集中的區域，海淀、朝陽、昌平和西城四區集聚了北京人口的50%。

　　據地理特徵進行分板塊分析發現，北京人口分佈有兩個集聚中心，一是由海淀、朝陽、昌平、西城四區域組成的中心偏西北區域，另一個是通州、大興、豐臺、房山四區域組成的南部和西南區域。進一步可細分為內圈（東城區和西城區）、中圈（海澱區、朝陽區、豐台區、石景山區）、外圈（懷柔、密雲、延慶、昌平、順義、平谷、通州、大興、房山、門頭溝）。分圈分析可發現：

　　內圈人口集中程度逐漸變小，人口集中趨勢可能在向“城兩區”以外地區輻射；

　　“內圈+中圈”即“城六區”，這一區域人口總體在向外輻射，中圈可能是人口遷移的主要緩衝區；

　　儘管外圈中人口比例實際增長的只有通州、大興，但整體仍呈增長趨勢，這兩區已成整個北京流動人口主要接收地。

　　綜合分析，內圈人口比例不斷減小，中圈和外圈人口比例變化不明顯，這可能意味著內圈人口向外輻射機制正在形成，而中圈向外圈輻射機制尚未真正建立。

　　根據上述特點，京津冀人口一體化戰略設計須兼顧解決人口和經濟活動“過密”和“過疏”兩方面問題。

　　為此，人口遷移和分佈必須與京津冀功能定位、産業分工佈局相結合。在對三地人口科學預測和承載力狀況評估基礎上，結合京津冀三地功能定位和産業佈局戰略分析，擬定與天津承載首都功能轉移、河北承接京津功能疏解和産業轉移的政策方案相匹配的人口遷移路徑政策。擬定京津人口內部存量調整與向河北及周邊增量遷移相結合的人口疏導調控政策。

　　擬定與人口遷移和重新佈局相適應的公共服務均等化疏導政策。

　　當前，京津冀三地公共服務不均衡明顯，應通過公共服務協同發展來疏導調控人口。應以三地人口預測和承載力狀況分析為基礎，結合三地功能定位、産業分工、經濟社會發展現狀、公共服務能力及水準，確定促進三地人口遷移和佈局的配套公共服務疏導政策。

　　交通一體化是京津冀區域一體化的基礎。此外，教育方面，可探索試行京津冀三地高考一體化政策；就業方面，與功能定位及産業分工相契合，擬定以市場導向為主的區域就業政策；醫療方面，配置與人口結構相匹配的醫療資源和公共衛生服務政策；養老方面，根據人口遷移方向和路徑，構建滿足不同區域人口養老需求的社會化養老服務體系和政策。

　　針對外來流動人口，應強調有序疏導，而不是簡單“排外”。對為北京市建設作出貢獻的非本地戶籍常住人口，在教育、醫療等公共服務和社會保障方面應建立相應的準入機制，通過優化積分入戶政策和降低限制門檻等舉措，保障其尊嚴和基本權益。

　　擬定提升京津冀中小城市人口吸引力和集聚力政策。

　　重點針對京津周邊衛星城和河北大量中小城市人口密度較低的現狀，制定旨在提升京津冀區域內中小城市人口吸引力和集聚能力的發展規劃。以三地人口科學預測和承載力狀況分析為基礎，重點研究如何有序放開北京和天津周邊及河北中小城市戶籍制度，提升公共服務和社會福利以增強人口集聚力。

　　對於中小城市而言，應積極創造條件，吸引凝聚京津等特大城市核心區域的優質科技人才資源，轉化為當地産業優勢，將這些中小城市變成具有活力的都市連綿區。

　　擬定生態涵養區等生態脆弱區域人口向沿海等地疏解機制和政策。

　　近年來，京津冀地區環境問題日益突出，嚴重影響本區域居民生活品質和遷移分佈。因此，應建立與人口遷移和分佈相適應的區域環境保護統一規劃，實現區域內科學生態移民。應針對京津冀範圍內生態涵養區、保護區等生態資源和環境脆弱區域，制定向渤海沿海等地進行科學生態移民政策方案。擬定生態涵養區人口和經濟向渤海沿海地帶轉移疏解機制和政策建議，注意將政策導向、政府干預與産業佈局、就業設置以及人口資源環境的均衡協調發展相結合。

　　總體來看，京津冀人口發展必須與三地資源環境優劣勢相結合，與三地産業佈局和功能分區相匹配，同時以動態眼光科學預測三地長遠發展，實現可持續發展。

　　（作者陳功 王瑜 武繼磊 程雲飛　單位：北京大學人口研究所，本文為國家自然科學基金2014年應急項目“京津冀一體化協調發展的政策研究”子項目“京津冀城市圈人口有序轉移與合理分佈研究”成果）

　　【智庫名片】

　　北京大學人口研究所，是國內最先開展人口學研究的單位之一，也是首批獲得聯合國人口基金資助的重點人口研究機構。其前身是成立於一九七九年的北京大學經濟學系人口研究室，一九八四年經教育部批准成立北京大學人口研究所。

　　人口健康研究是北大人口研究所的特色研究方向，圍繞這一主題，北大人口研究所開展了一系列研究並成立了多學科研究平臺，擁有國家核心期刊《人口與發展》。

　　北京大學人口研究所一九九一年被世界衛生組織命名為“世界衛生組織生殖健康與人口科學合作中心”；二○○○年成為國家科技部人口健康九七三項目“中國人口出生缺陷的遺傳與環境可控性研究”首席科學家單位；二○○七年成為該項目“中國人口重大出生缺陷遺傳和環境交互作用機理研究”首席科學家單位；二○○八年成為亞太經濟合作組織健康與投資創新領導委員會專家單位。