以新型城鎮化的頂層設計解決民工荒

　　曾 妮

　　前天，一年一度的“春運”正式開始。廣州火車站又聚集起許多迫不及待地返鄉的人，他們要把積攢了一年的大包小包的辛勞和收穫帶回遠方的家。近幾年來，每當到了這個時候，媒體總喜歡做一項調查，看看返鄉的農民工有幾成願意回來。民工返城率已經成為衡量一個地區競爭力的重要的指標。

　　以往民工荒的問題，更多是放在工資、社保、産業結構等微觀經濟領域去探討，缺乏頂層設計。黨的十八屆三中全會提出新型城鎮化重大戰略，為農民工問題提出了一條根本性的解決路徑，也讓我們進一步廓清思路，從農民工問題出發，對廣州新型城市化道路怎麼走有了更深的認識。

　　從1978年到2011年，城鎮人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮化率從17.92%提升到51.27%，雖然從表面上看，中國城鎮化建設已經達到世界平均水準，但背後潛藏的諸多矛盾、問題也日益凸顯。目前中國城鎮化率統計是以常住人口計算，按照這樣的演算法是已經突破了50%，但如果按照有城鎮戶籍的人數，按照政府提供的教育、醫療、社會保障等公共服務水準來説，中國的城鎮化率大概只有35%-36%。官方統計的數據是，在城鎮打工的2.6億的農民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農民工及其家屬是處於“半市民化”狀態。

　　十年前，中國大城市或多或少對農民工抱著“愛來不來”的傲慢態度，近幾年來，民工荒已經讓這些傲慢的大城市認清了現實——穩定的農民工隊伍是城市競爭力的重要組成部門，他們維繫著城市製造業、服務業、城市管理等各個部門的正常運轉。每座城市都在盡力營造更和諧的勞務工用工氛圍，使這支産業大軍、服務大軍穩固下來，保障城市的長久發展。

　　黨的十八屆三中全會決定，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。筆者認為，控制即規劃，像廣州這樣的特大城市，必須對外來務工人員的總體規模、人口結構，以及用什麼功能區去容納他們有清晰的規劃。結合廣州市提出的新型城市化道路，這些問題都要進行系統的考量。

　　首先是人口規模的問題。廣州目前實際管理人口已經達到1600萬，其中一半是以勞務工為主體的“新廣州人”。關於總人口規模控制，廣州早些年已經有過一些爭論。官方規劃給出的極限人口是到2020年控制在1500萬人以內，但目前廣州已經超出這個極限。放任人口無序增長顯然不行，但規劃人口太小、動輒談“逼近承載力極限”也是作繭自縛。世界著名的國際城市人口平均每平方公里約居住1萬人，部分中心區域甚至高達3萬人／平方公里。廣州總面積是7434平方公里，基本生態控制線形成了5140平方公里的非建設區，可建設用地為2300平方公里左右，按照每平方公里約居住1萬人的密度，廣州還有適度增加規劃人口的空間。何況回歸實際，新建的中新知識城、南沙新區，如果不增加人口，難道想唱“空城計”？

　　其次是人口結構的問題。廣州是一座以製造業和服務業為本的城市，要保持産業的活力和競爭力，必須穩定一支有技術、有知識、年齡相對年輕的産業工人大軍。針對大城市農民工難以融入城市的問題，早幾年就有專家建議，像廣州這樣的城市，應當率先逐步解決農民工的落戶、子女教育等緊要問題。一個在城市工作了三年以上、有固定工作的勞務工，他是能夠在城市立足的，並且他已經成為了納稅人。只要這些人安家落戶穩定下來，他們不會在50歲的時候告老還鄉，他們服務城市的年齡有望延長十年，而他們的子女在城市接受教育，擁有較高技能，也會留在城市裏繼續服務，這樣可以確保城市在較長時間內享受人口紅利。目前廣州已經實施外來工積分入戶政策，為中國大城市探索戶籍制度改革、調整人口結構作出了重要嘗試。

　　再次是城市功能區規劃問題。人口高度聚集于城市中心區，帶來了一系列問題，交通擁堵、環境惡化、教育醫療等公共資源供不應求，由此又激發了許多社會矛盾。近年來，廣州市以走新型城市化道路為契機，對城市功能區進行戰略性規劃，提出了“一個中心區、兩個新城區、三個副中心”的功能區規劃。中心區的功能需要進一步的梳理和紓解，把優質的教育醫療等公共服務資源更多地配置到新城區和副中心，産業適度外溢，優化新城區和副中心的居住環境、提高城市管理水準，讓更多外來工在環境優美、産業發達、配套完善的新城區和副中心安居樂業。

　　廣州提出的新型城市化道路，是新型城鎮化在廣州的具體化。新型城市化的重要內容是以工促農、以城帶鄉、城鄉融合。廣州還有廣大面積、環境優美的農村，而且已經形成了以中心鎮、專業鎮帶動農村發展的模式。廣州一座特大型城市，就包含了“中心區—副中心—中心鎮—鄉村”的城鎮體系，儼然是一個新型城鎮化的典型樣本，通過科學規劃、合理控制，廣州有條件在新型城鎮化道路上走得更好、更遠。

　　（作者為南方日報記者）