上海自貿區 “法律尺度突破”意味著什麼？

　　十二屆全國人大常委會第四次會議8月30日作出決定，授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批。決定自2013年10月1日起施行。

　　“輕審批”和“重監管”是我國外商投資領域改革的趨勢和方向。“減政放權”是政府一再強調轉變職能的切實體現。

　　制度創新，法律先行。根據全國人大常委會的決定，國家最高立法機關授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區內，對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整外資企業法、中外合資經營企業法和中外合作經營企業法規定的有關行政審批。

　　這意味著，建立上海自貿區的關注點已不再是政策優惠，而是制度創新。通過改革，體現政府在管理方法和思維上的顯著變化——讓市場和企業發揮更大的作用。

　　最能體現上海自貿區制度創新的，當屬將在外商投資管理體制上實施的行政審批制度改革。決定中提到的“國家規定實施準入特別管理措施”，可以理解為就是國際通行的“負面清單管理”模式。

　　制度創新首要明晰利弊得失

　　10年來，我國外資企業法律對外商投資行為有著完整的規範性指導。即外商投資行為須參照2003年制訂的《外商投資産業指導目錄》開展。這份目錄明確了鼓勵類、限制類和禁止類的外商投資項目，經2011年修改後沿用至今。據此，外商投資企業的相關合同章程需經商務部、發改委、工商、稅務等多個部門審核同意後方能具備法律效力，這就是所謂的“正面清單管理”模式。

　　由於許多政府部門對外商投資行為進行了詳細的事前審核，“正面清單管理”模式減少了外商投資企業成立後在行業準入、法律適用等方面出現錯誤的概率。但在其産生積極作用的同時，也暴露出顯而易見的弊端，外商詬病最多的問題之一就是效率低下。投資辦企業，僅合同章程就必須走完所有審批流程才能生效，耗時冗長，這在一定程度上影響了外商投資的積極性。況且，由於審批時間長、項目多，很容易因一些違規行為産生腐敗現象。

　　一字之差卻是管理理念截然不同

　　負面清單和正面清單是相對應的兩種外商投資管理模式。在“負面清單管理”模式下，政策將不開放的行業公示在清單上，明確説明這些行業不開放或存在限制；而未列入清單的行業就是開放的，在未列入清單的行業從事投資，不用經過任何審批，可直接去工商行政管理機關註冊。兩種模式雖僅一字之差，卻是兩種根本相反的管理理念。

　　正面清單，説的是外商只能做清單裏規定的事——“法無明文規定不可為”。負面清單，則是告訴外商只有清單裏規定的事不能做——“法無明文禁止即可為”。

　　“負面清單管理”是國際上通常採用的模式。據統計，如今世界上有近80個國家採用這種模式。其最大優點就是，準入前國民待遇能夠充分調動外國企業投資的積極性。

　　一位外企中國區負責人就坦言，“中國經濟發展到今天這個階段，地方政府應捨棄依靠優惠政策來招商引資的思維。其實，提供高效透明公正的行政服務更能打動人心。倘若改變滯後的管理模式，則有利於激發投資者的熱情”。

　　體現“市場經濟的本質是法治經濟”

　　“變審批制為備案制”的改革和探索，並不意味著將放任自流。商務部部長高虎城就曾明確表示，為加強風險管控，國務院有關部門和上海市等有關地方人民政府，除及時制定和調整負面清單、完善國家安全審查制度外，還將通過反壟斷審查、金融審慎監管、城市佈局規劃、環境和生態保護要求、勞動者權益保護、技術法規和標準等手段，構建風險防禦體系。

　　據了解，上海自貿區建設還將涉及10多項國家法律法規的修改。可見，政府在風險控制、政策監管和強化法制保障方面上的重視，對如何處理好放鬆管制與法律體系完善的關係、如何明確市場遊戲規則等等，將産生不可替代的重要作用。

　　當然，由於此次上海自貿區內中止3項法律有關規定的有限時間為3年，3年之後，這些舉措的存續如何發展，也存在著兩個“變數”。全國人大常委會決定指出，上述行政審批的調整在3年內試行，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。

　　然而，無論結果如何，應該説，上海自貿區“法律尺度突破”體現出的法治精神，正是黨中央、國務院反覆強調建設法治政府的真實寫照，意義尤為深遠。因為，它詮釋了“市場經濟的本質是法治經濟”。