社會撫養費用到哪去了

　　今年7月，浙江碧劍律師事務所律師吳有水向各省級計生委、財政廳申請公開社會撫養費收支及審計資訊，近日，國家衛生和計劃生育委員會和審計署終於作出了官方回應。

　　國家衛生計生委宣傳司副司長姚宏文公開表示，社會撫養費作為地方財政收入的一部分，由地方政府連同其他財政收入一起，統籌用於本地區各類公共服務和社會事業支出。審計署有關負責人則表態，將依法依規辦理關於社會撫養費的資訊公開申請。

　　長期以來，這個前身為“超生罰款”、“計劃外生育費”的款項，其收支、審計常處於不完全透明的狀態。儘管在諸多場合，它被官方的文件解讀為：“為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民徵收的費用”。

　　中國青年報近日查閱全國31個省(區、市)的有關規定，發現多個省份明確規定部分社會撫養費用於計生部門工作經費的返還。有的地方政府甚至明文規定，部分費用將用於獎勵計生部門工作人員。

　　在中國經濟時報研究所所長焦建國看來，目前，社會撫養費主要用來維持行政部門的日常運轉經費及人員經費，“單從名稱來看，這個名稱不能説明這項收入的性質，因為它不是用於社會撫養”。

　　部分社會撫養費返還基層計生部門

　　“沒有一個部門明確知道錢用到哪去了，只能罵粗話了。”吳有水告訴中國青年報記者。

　　《社會撫養費徵收管理辦法》第10條明確規定，社會撫養費實行“收支兩條線”管理體制。在“收”的方面，社會撫養費及滯納金應當全部上繳國庫，按照國務院財政部門的規定納入地方財政預算管理。

　　在“支”的方面，計劃生育工作所必需的經費，由各級人民政府財政予以保障。

　　姚宏文在回應中指出，社會撫養費不屬於中央財政收入，也不屬於衛生計生部門收入；社會撫養費的收入沒有對應的支出科目，也不允許與計劃生育支出掛鉤，更不是一一對應關係。

　　然而，在一些地方財政部門，計劃生育工作經費部分來源往往就是社會撫養費，直接按一定比例返還給下一級計生部門。

　　“上世紀90年代的時候，我們通過與四川、江西等地計生工作人員交流，由於當時地方管理比較鬆懈，會將一部分社會撫養費提成用來開支。”上海市人口計生委副主任、上海人口學會會長孫常敏説，有些基層創收的原因，主要是經濟不發達，“現在可能不會有這個問題。”

　　據記者不完全調查，從1998年至2012年，山東、江西、湖南、安徽、廣東、江蘇、福建、四川和雲南等省份各級部門都曾出臺過相關返還政策，但返還標準各不相同。

　　在省級層面上，山東省1998年提出了省、市、縣三級計劃生育部門按5：10：85比例分配使用的規定。四川省2003年也明確指出，徵收的社會撫養費用於補充人口與計劃生育獎勵專項經費，其中20%由市(州)統籌，用於調劑補充計劃生育工作先進縣的人口與計劃生育獎勵專項經費；80%作為縣人口與計劃生育獎勵專項經費。

　　不少市級部門對社會撫養費分配的規定進一步細化到鄉鎮政府或者街道辦事處。比如，雲南省昭通市2009年提出，將社會撫養費中的80%，劃撥到上交經費的鄉鎮人民政府或者街道辦事處作為計劃生育工作經費。

　　“社會撫養費徵收的執行工作，以前是以市級人口計劃生育部門為主，上世紀80年代後，執行權力完全下放到縣(區)級了。”孫常敏説。因此，社會撫養費返還標準的制定，更多地體現在縣(區)級政府部門層面上。

　　除規定返還比例外，有些縣級部門還明確規定了不同比例的返還條件。山東濟寧市泗水縣于2006年規定，一次性結案的返給70%；經縣人口計生局同意分期繳納的，第一年繳清徵收總額一半的，返給50%；第二年和第三年分別繳清徵收數額的25%，返還一半。當事人家庭經濟特別困難又無執行能力的，繳納數額達不到一半的，按上繳數額的10%返給。

　　有的縣級部門則明確規定了社會撫養費的返還用途。比如，湖南省婁底市雙峰縣在2009年及2011年均明確規定，縣級統籌的社會撫養費中，20%用於獨生子女保健、生育關懷、計生特困家庭救助等利益導向，6%作為縣級計生部門工作經費。下撥鄉鎮比例74%，其中30%用作徵收成本，剩餘部分必須用於利益導向。

　　有的還規範了跨鎮違法生育行為的返還要求。江蘇省泰州市姜堰區2007年出臺文件稱，凡違法生育行為涉及兩個及以上鎮的個案，由市人口計生委協調委託一方徵收，社會撫養費徵收額在一個月內到賬80%以上的，按照實際入庫的30%補助給委託方，10%補助給另外鎮。申請法院強制執行的部分，按照執行到位的15%補助給相應的鎮。

　　不少省份的社會撫養費通過市、縣、鄉鎮等計生部門層層返還，基層的計生部門獲得返還的比例最大，通常都在80%左右。

　　然而，在《社會撫養費徵收管理辦法》中，並無明文規定可以返還社會撫養費。

　　華東師範大學人口研究所終身教授桂世勳表示，應高度關注有些地區存在的社會撫養費“變相返還”現象，任何一個地方計劃生育部門不能直接使用徵收的社會撫養費。同時在財政撥款時也不能變相形成“哪個地方徵收的社會撫養費愈多，上級財政下撥的計劃生育經費也愈多的機制”。

　　桂世勳認為，這些因徵收社會撫養費“返還”給下級部門的財政撥款，也一定要用於計生工作，彌補計劃生育獎勵扶助金的經費不夠或者辦公經費不夠，絕對不能用於發放計劃生育工作人員的獎金。

　　湖南省某縣一名基層計生辦統計人員告訴記者，社會撫養費由鎮計生辦開具發票徵收，鎮計生辦將社會撫養費代繳至縣徵收局，縣徵收局點賬後，再通過銀行將費用存入縣財政局的賬戶中。

　　部分社會撫養費被明文規定作為工作人員獎勵

　　“據我了解，有些縣區經濟比較困難，把社會撫養費罰進來後，會拿出一部分獎勵基層計生工作單位。”孫常敏説。

　　安徽省六安市壽縣壽春鎮陡澗村在2011年出臺過《關於進一步加大社會撫養費徵收力度的獎勵規定》，明確提出獎勵標準，鎮政府從縣財政返還的社會撫養費中，拿出26%用於獎勵社會撫養費徵收工作組人員，拿出60%用於支援社區、村開展計生工作。

　　記者于9月4日致電壽春鎮計生辦，希望核實情況，被告知“領導近日出差，不在辦公室”。隨後記者撥打工作人員提供的陡澗村村委辦公電話，為空號。陡澗村官網上的電話則一直無人接聽。

　　記者于9月11日再次致電壽春鎮計生辦和陡澗村村委，還是沒有聯繫上相關負責人。

　　隨後，記者致電六安市計生委，六安市工作人員要求記者和壽縣計生委聯繫，“社會撫養費歸縣裏管，我們不清楚具體情況”。而壽縣計生委工作人員則稱“領導下鄉去了，聯繫不上”。

　　江西省一位不願透露姓名的基層村幹部告訴記者，鄉計劃生育辦公室每年按照每村實際戶數，制定相應的社會撫養費徵收任務。“比如説，我們村今年要收滿10萬元超生費。如果我們村幹部收了12萬，那多下的兩萬塊錢留給我們村大隊，不上交鄉里，相當於對我們工作的獎勵。如果只收了8萬元，就要從我們村幹部工資或者村委撥款中扣除兩萬元，補齊10萬元。”

　　但他表示，很容易達標，基本上不會倒扣錢。

　　記者發現，對徵收社會撫養費的基層計生部門和工作人員進行獎勵的情況，並不是個例。

　　廣東、江蘇、福建等地的鄉鎮或街道都曾出臺過相關獎勵文件，明確表示將徵收到的金額按一定比例獎勵給完成徵繳任務的部門或人員。

　　例如，福建省武夷山市興田鎮2010年表示，各村自行落實徵繳到位的，按實際徵繳額的20%返還，10%作為村工作經費補助，10%直接獎勵有功人員。廣東省廣州市蘿崗區在2011年的獎勵機制實施辦法中提到，街道將每例徵收到的金額，按不低於本例街道統籌部分50%的比例獎勵發揮積極作用的居委會。

　　有的縣級部門還會開展一次集中徵收社會撫養費的活動，對在活動期間完成徵收任務的村場進行獎勵。

　　比如，湖南省華容縣注滋口鎮曾于2010年開展過相關活動，相關文件明確指出，經村負責人做工作後，主動上繳社會撫養費的獎勵村裏現金500元。凡達到徵收標準的，按到位比例每例個案獎村裏現金500～1000元。

　　注滋口鎮黨委書記韓詩佳也在全鎮集中徵收社會撫養費工作會議上的講話中提到，要實行獎懲，“對完成任務數的村場給予任務數10%的獎勵”，鎮點幹部“完成任務獎勵1000元”，“對沒有完成本次活動規定任務50%的，計生辦聯點工作人員一律扣年終獎金500元”，鎮點幹部“沒完成任務扣年終獎1000元，並取消年度評先評優資格。”

　　“實際上，這罰的(超生)錢就是返到我們鄉鎮裏來，鄉鎮也會拿出一部分錢獎勵村裏。”注滋口鎮計生辦一位徐姓統計員説，“要適當地給經辦人員一定的獎勵，不然就搞不下去了，徵收這個是得罪人的事，我們計生辦沒有經濟收益，但肯定有開支，政府不撥錢，我們就經營不下去。”

　　對於基層財政靠社會撫養費搞“創收”的情況，孫常敏認為基本原因是經濟落後，“當地行政管理水準就比較低，公職人員的素質比較差，就會出現一些問題。”

　　桂世勳對此表示贊同，“地方從經濟角度去考慮計生工作，把社會撫養費作為創收渠道，這是不對的，與《人口和計劃生育法》的精神相違背。上級政府應該對這些獎勵規定進行清理修改。”

　　桂世勳認為，如果把社會撫養費變相用於獎勵計生部門工作人員，還會對基層幹部抓好計劃生育工作帶來嚴重的負面效應。“使有些鄉鎮計生幹部不去千萬百計做好計劃生育的宣傳教育工作，放任計劃外懷孕的育齡婦女超生，通過多徵收社會撫養費來獲取個人的經濟利益。”

　　吳有水也説：“從現在的情況看，社會撫養費不僅沒有起到應有的作用，反而很多地方為了多收社會撫養費，縱容超生，靠這些撫養費創收。”

　　社會撫養費支出不明，審計困難

　　就在兩大部門公開回應的前三天，又有14位女律師加入追問社會撫養費去向的行列，聯名致信國家審計署申請資訊公開，詢問社會撫養費的收支情況是否屬於審計事項。

　　據媒體報道，同時，她們還繼續向尚未公開社會撫養費徵收情況的江蘇、廣東等14個省的計生、財政部門申請資訊公開，希望了解2012年度各省社會撫養費的徵收總額和支出情況，並進一步詢問徵收總額中包含多少例，以及同級財政部門收到社會撫養費後向計生部門的返還比例。

　　14位女律師之一、北京瑞風律師事務所律師黃溢智介紹，截至9月11日，尚無部門回復。

　　黃溢智表示，社會撫養費的支出情況應該向公眾公開，“社會撫養費是補貼財政支出的，但我們查不到相關的補貼數據，希望政府部門予以公開。行政部門是應該掌握這個數據的。”

　　桂世勳指出，《人口與計劃生育法》明確規定，國家機關工作人員在計劃生育工作中截留、剋扣、挪用、貪污計劃生育經費或者社會撫養費的，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　他建議各級衛生計生部門應當定期公佈社會撫養費的徵收情況，以及上繳國庫、通過財政預算管理的支出情況，接受社會監督。

　　孫常敏認為，現在各地沒有一個報表可以明確地説明每年的社會撫養費有多少，“制度一定要嚴格執行，罰多少，多少就要進入國庫。保證收支兩條線”。

　　焦建國認為，《社會撫養費徵收管理辦法》涉及的只是徵收內容，而沒有開支規定。“至少應該由省級政府制定社會撫養費的支出管理辦法。因為社會撫養費屬於人口和計劃生育行政事業性收費，要用於人口和計劃生育工作，但是現在可能大部分用於計生辦的日常開支。”

　　吳有水介紹，所有的省級財政部門均告知不掌握社會撫養費的支出情況，都建議其找審計部門要審計報告。

　　但國家審計署在8月30日的一次會議上提到，過去幾年，由於民生資金和項目涉及面廣、使用分散，受審計力量和技術方法的限制，對資金額相對較小、使用較為分散、涉及特定地區或特殊人群的農田水利建設項目、社會撫養費、扶貧資金等未組織過全面審計，也未能全面掌握這些資金的底數。

　　焦建國表示，社會撫養費在審計上存在一定的困難。“一是審計涉及的面太大了，主要集中在鄉級和縣級政府，從審計工作量和成本上看，確實困難。二是社會撫養費的使用五花八門，甚至有的鄉鎮連賬都沒有，即使是抽樣審計，想把一個鄉鎮或縣的這筆費用支出狀況摸清楚也不容易，何況各地情況還不一樣。三是存在一些罰沒收入被計劃生育部門的個別人員貪污腐敗的情況”。

　　即便如此，他依舊認為對社會撫養費的支出進行審計還是很有必要的，“摸清情況，才能提出對策”。