中國經濟新難題：攻堅産能過剩

　　關鍵是要減少政府對微觀經濟活動的干預，讓企業更多通過市場作出選擇

　　作為經濟運作先行指標，中國物流與採購聯合會公佈的3月份中國製造業採購經理指數數據顯示，主要指數均現回升，預示未來經濟總體走穩趨勢。但值得關注的是，製造業産成品庫存指數再度回升，説明當前産能過剩依然明顯。

　　“傳統製造業和部分戰略性新興産業産能過剩風險是未來幾年中國經濟必須解決的重大難題。”權威人士對《瞭望》新聞週刊表示，如不能及時得到化解，引發惡性競爭、效益下滑，會帶來或加劇失業以及資金拖欠等問題，任其發展還會引發系統性風險甚至經濟危機。因此，這一問題正成為中央經濟決策層面高度重視的問題之一。

　　“産能過剩反映出我國工業化發展進程中，經濟體制轉型與增長方式轉變的階段性特徵，也暴露出我國工業存在的深層次、結構性矛盾和問題。”工信部賽迪研究院産業政策研究所所長李燕指出。

　　“行政力量推動是當前産能過剩最主要的成因。”國務院發展研究中心産業部部長馮飛強調，在現有體制機制環境下，短期內抑制過剩産能的蔓延，可採用必要的宏觀調控手段，通過總量調控、嚴格禁止新增過剩産能，以及新上項目等(減)量置換等方式，抑制重復投資。

　　但這些措施只能使問題有所緩解，若要最終解決這個問題，需要轉變思路，標本兼治。“必須依靠經濟增長方式的轉變，改變GDP挂帥的地方官員提拔體系及政府對資源和生産的強大控制和影響，加快完善市場體制和機制的改革，進一步放開市場準入，嚴格破産退出制度，理順市場價格體系和定價機制，從而有利於發揮市場競爭優勝劣汰作用。”馮飛認為。

　　更進一步來看，權威人士指出，必須見事早、行動快，議而不決、決而不行，經濟全局會付出沉重代價。當前要把化解産能過剩矛盾作為工作重點，按尊重規律，分業施策，多管齊下，標本兼治的原則，積極採取有效措施。

　　“絕對”産能過剩

　　對中國經濟而言，産能過剩現象並不鮮見。最近的一次治理産能過剩是2008年金融危機後，政府大力淘汰落後産能，但受全球經濟復蘇乏力的影響，以及新一輪投資計劃的啟動，結果並不令人滿意。

　　例如，鋼鐵行業。工信部統計數據顯示，2012年，我國鋼産量大約為7.2億噸，而行業虧損額高達289.24億元，同比增長7.39倍。

　　電解鋁行業。據中國有色金屬工業協會統計，2012年我國電解鋁産能已超過2700萬噸，但産量只有2000萬噸，行業虧損面達到93%。然而這依然不能阻止電解鋁産能擴張的步伐，目前我國西部地區正在大量開工電解鋁項目，在建和擬建規模超過2000萬噸。

　　對此，工業和資訊化部部長苗圩指出，如果産能過剩是“適當的過剩”，那麼政府應該容忍，甚至樂見其成。但問題在於，中國某些工業領域的産能過剩已經超越了“適當”的程度。

　　“中國的産能過剩越來越呈現出普遍性和全方位的特點。”馮飛表示。

　　今年兩會期間，時任國家發改委主任張平明確表示，目前我國産能過剩在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等傳統産業“尤為突出”。這些行業，國際上一般認為産能利用率在80%～85%比較合理，但在中國，上述行業産能利用率目前大體在70%～75%。

　　尤其值得關注的是，近一個時期以來，光伏、風電設備等新興産業也出現了産能過剩——光伏産能利用率不到60%，風機不到70%。

　　産能利用率低於75%或者是70%，就值得嚴重警惕了，苗圩提醒，這樣會引發企業之間的惡性競爭，甚至會引發系統性的風險。

　　“需要強調的是，本輪部分行業所出現的是絕對過剩，而不是相對過剩。”馮飛告訴記者，此前中國也曾出現多次産能過剩，但更多是週期性原因。在週期谷底時呈現産能利用率偏低問題，但由於中長期的潛在經濟增長率並未下行甚至更高，産能利用率很容易隨著經濟復蘇而強勁回升。但當前産能過剩問題並不是單一經濟週期現象，而且，從導致此輪産能過剩的原因看，不能再靠經濟增長自動淘汰，而且，“當前中國正進入經濟轉型期，産能過剩遇到經濟轉型，往往會成為更加棘手的問題。”他提醒。

　　行政力量是重要推手

　　“從導致産能過剩的直接原因看，本輪産能過剩是週期性、結構性、成長性過剩的疊加。”李燕具體分析指出，從週期性因素看，受國際金融危機延續性影響，國際市場需求疲軟，諸多出口導向性行業出口訂單下滑，企業開工不足，是導致産能過剩的直接原因；從結構性因素看，過度投資是造成産能過剩的最直接原因；從成長性因素看，光伏、風電設備等新興領域的産能過剩，反映了處於成長階段的投資驅動、低水準擴張是産能過剩的主要特徵。

　　不過，“産能過剩之所以沉疴難起”，李燕認為，主要是由於地方政府主導經濟增長的模式和受政績考核影響帶來的強烈投資偏好。由於地方政府在承擔公共服務職能的同時，還存在職能邊界外擴現象，即將精力更多地投向生産經營領域，承擔了大量經濟建設職能，在這種政府主導經濟發展的過程中，很容易出現政府行為微觀化、企業化、趨利化的傾向。

　　資料顯示，在各地“十二五”規劃重點發展的産業中，16個省區市選擇了鋼鐵，20個省區市選擇了汽車，23個省市區選擇了石化，14個省區市選擇了煤化工。

　　“地方政府行政力量主導産業發展，是造成産業雷同的最主要原因。”馮飛分析談到，特別是以土地、礦産資源、投資配套等極具誘惑力的手段吸引大型投資項目落地，不僅放大了企業的投資預期，而且使部分企業更加看重投資項目以外地方政府所給予的土地、礦産等資源，造成企業投資熱情高漲、投資行為異化。另一方面，因為投資項目行政審批，“路條”成為稀缺資源，扭曲了投資者行為，尤其主要基於經濟規模的投資項目準入制度，一定程度加劇了産能過剩。

　　權威專家進一步分析指出，雖然中央三令五申遏制産能過剩，但由於中央政府和地方政府的職能分工和站位不同，地方政府從地方經濟增長和就業的角度出發，從地方GDP增長和政績出發，不可能充分考慮全國行業佈局需要，造成地方發展政策與國家産業政策脫節，全國性行業佈局和規劃建設難以落實；導致重復投資建設同類項目，甚至引發惡性競爭。

　　另一方面，由於一些産業的技術水準低、企業自主創新能力薄弱，使得企業的競爭主要體現在資源投入和産出的數量擴張，以及價格的競爭上，而不是集中在自主創新能力提高和品質的改善上。“特別是一些行業由於體制方面的原因，在長期的市場競爭中仍無法實現資本和品牌的有效集中，如由於地方保護主義的存在及體制改革的滯後，使得許多跨部門、跨行業、跨所有制的兼併重組難以實現，其結果往往是産業競爭過度。即一些技術和資本密集型産業難以形成壟斷競爭的市場結構，結果必然是行業投資增長過度問題難以得到市場機制的自我校正。”上述權威專家表示。

　　依靠體制機制改革

　　要從根本上化解産能過剩，關鍵是調整不合理的産業結構，加快形成內生增長、創新驅動，品質型、效益型的經濟發展方式。同時要建立系統性的長效機制，從深化體制機制改革上下功夫。

　　放眼未來，治理産能過剩，李燕建議可從以下幾方面著手。

　　首先，完善政績考核機制。著眼于研究解決和消除導致粗放型發展的體制因素，進一步深化行政管理體制和投資體制改革，處理好市場機制和宏觀調控的關係，將政府職能由直接干預和參與經濟發展向創造公平的市場競爭環境為主轉變。

　　尤其是要規範地方政府的投資行為，禁止用低地價、低環保標準、稅收減免等方式直接參與項目決策的激勵。嚴格控制土地開發總量，增強土地供給的透明度。取消不必要的項目審批，真正做到政企分開，企業自主決策、自擔風險。著力完善地方官員政績考核機制，將創新、綠色、可持續發展以及社會效果指標等納入地方政府考核指標體系。

　　其次，深化財稅體制改革。把財稅體制改革作為抑制地方政府投資衝動的突破口，理順中央和地方政府間財權和事權劃分，重新構建和完善中央和地方稅制體系。減少專項轉移支付資金使用中地方配套部分，減輕地方財政支出壓力。深化資源性産品價格改革，建立和完善能真實反映市場供求狀況、資源稀缺程度和生態補償的價格形成機制。

　　全面推進資源稅改革，擴大資源稅徵收範圍，探索不同能耗産品的差別徵稅。實施有利於結構調整的稅收政策，將目前尚未納入消費稅徵收範圍、不符合節能技術標準的高能耗産品、資源消耗品納入消費稅徵稅範圍，適當調整一些現行應稅消費品的稅率水準。

　　最後，健全市場自動出清機制。市場經濟的競爭機制，本身就有淘汰落後産能的條件和動力。要從根本上化解産能過剩就要讓市場機制更多地發揮作用，促進充分競爭，形成預防産能過剩的體制基礎。

　　一是進一步嚴格市場準入管理，重點強化“兩高一資”行業能耗、水耗、環保、土地、安全等硬約束指標和專項監督檢查，從源頭上防止落後産能。

　　二是加強産業政策與信貸、土地、財稅、價格等多種政策的協調配合，把有限的要素資源引導和集中配置到先進産能的發展上，並通過配套的財稅、價格改革，更多發揮市場機制的作用，形成落後産能退出的倒逼機制。

　　三是完善企業破産制度，嘗試允許企業在獲得項目許可後推遲投資建設，並進一步給予符合準入條件的企業自由進出(尤其是自由退出)市場的權利。　　

[責任編輯： 雍紫薇]