事業單位改革：難點是既得利益 馬上漲工資係誤讀

　　原標題：改革難點是人的既得利益

　　國務院日前公佈《事業單位人事管理條例》，這一條例的公佈，填補了我國事業單位人事管理長期以來的空白。

　　《條例》的背後，是我國從1993年推進至今的事業單位改革。

　　中國青年報記者專訪人力資源和社會保障部直屬的中國人事科學研究院研究員、原院長吳江，剖析事業單位改革的現狀、困難和未來路徑。

　　事業單位改革20年

　　中國青年報：我國的事業單位改革是如何開始的？

　　吳江：從新中國建立確定了事業單位以後，機關事業單位就是作為國有國辦公共事業而存在的。

　　1993年機構改革根據建立市場經濟的要求，提出事業單位改革問題，至今已經20年了。

　　事業單位真正改革始於1998年，要求事業單位直接面向社會提供服務，逐步從社會上解決供養問題，實現自負盈虧，差額補貼。在逐步通過市場競爭來提供公共服務、由政府對公共服務採取購買方式的改革過程中，提出“以事定費、養事不養人”，解決110多萬家事業單位和3000多萬事業單位工作人員的問題。在這個改革中，人事制度走在了前面。

　　中國青年報：人事制度走在前面，是怎麼體現的？

　　吳江：事業單位人事制度改革是事業單位各項改革中啟動最早、進展最快的，其中最重要的，是實行聘用制度。2002年，由國務院轉發人社部文件，事業單位實行全員聘用制，事業單位人員全部簽訂合同，變身份管理為崗位管理。到現在為止，已經推行了12年，全國簽訂聘用合同的事業單位工作人員達90%，為事業單位創造了能走向社會的基本條件。實行崗位設置、崗位管理，使得大量事業單位擁有了用人自主權，現在的編外用人，也是當時開始的。事業單位自己有經費，加上靈活的聘用制度，以合同作為依據，實現聘用的市場化。所以説，事業單位人事制度改革步伐比較快。

　　中國青年報：相比人事制度，事業單位改革還包括其他哪些內容，進展如何？

　　吳江：雖然人事制度改革比較快，但由於分類改革沒有推開，增加了改革難度。哪些單位完全由財政供養，哪些單位自負盈虧，哪些單位實行政府購買，都有賴於分類改革的頂層設計。

　　十七大以後，黨中央、國務院出臺《關於分類推進事業單位改革的指導意見》，包括實行事業單位績效工資制度、養老保險和職業年金制度，如何劃分類別等等，在此基礎上，又出臺了一系列配套文件，形成覆蓋到2020年的總體指導性意見。

　　去年，黨的十八屆三中全會要求進一步推進分類改革，加大政府購買力度，實行法人治理結構，取消行政級別。在今年的政府工作報告中，進一步明確要建立各具特色的事業單位管理制度，特別是像公立醫院的聘用薪酬制度等。所以，實際上，事業單位改革蘊含在科學、教育、衛生、文化等不同領域的改革之中。

　　中國青年報：改革進展到了什麼程度？

　　吳江：15年來，推進改革的思路越來越清楚，這也是一個形成共識的過程。事業單位改革不僅是政府的事情，還涉及眾多事業單位的切身利益，所以，確實有各種各樣利益的博弈過程。

　　這其中涉及政府在行政改革中如何剝離職能，加大政府購買力度。另外，也涉及事業單位自身國有、國辦的體制，如何適應社會發展、提供服務，如何養活自己。以醫生為例，這部分群體既要提供公共服務，也要體面的收入，這兩方面都有問題。要麼經費從政府來，要麼從患者來。如果醫不值錢，那麼藥值錢；如果藥不值錢，那麼醫肯定值錢。為什麼會出現“以藥養醫”，就是因為醫不值錢，所以只有抬高藥的價格。這都是利益博弈的體現。

　　政府要加強基本公共服務的投入

　　中國青年報：但這些博弈有可能會傷害到老百姓的利益。

　　吳江：對於需求方來説，廣大老百姓的衣食住行都離不開公共服務，企業也離不開科研機構提供的服務。

　　公共服務分兩部分，一塊叫基本型的公共服務，一塊叫發展型的公共服務。基本型公共服務實際上解決的是生存問題，因此要求均等化，實現城鄉統籌。現在，農村和城市的公共服務不均等。在農村的基本公共服務方面，國家投入不足。

　　非基本公共服務方面，像高等教育，投入很大；而鄉鎮衛生所、防疫站、血站等，這些基本公共服務投入卻很少。

　　事業單位分類很重要的目標，是政府公共財政要負擔基本公共服務，考慮服務對象的訴求，滿足廣大老百姓最基本的要求。換句話説，哪兒弱，就要給哪兒投錢。

　　中國青年報：這樣的話，財政經費是否可能存在不足的問題？

　　吳江：所以，不是公辦的服務提供單位越多越好，現在已經很多了。以後要大量發展民間組織，民辦教育、公益社會組織等，要成為大頭。只有這樣，社會運轉才是良性的。

　　我們科研研發投入1.18萬億元，佔到GDP的近1.95% ，這個投入正在慢慢走向良性。因為76%是企業投入，只有24%是政府對高校、科研機構的重大項目投入。這個比例大體上和美國持平，可以説是市場在辦科研。

　　中國青年報：但鄉鎮衛生院卻沒什麼活力，農民看病也不願去那裏。

　　吳江：鄉鎮一級是為農民服務的，農民很難用錢來養醫生。所以，應該由國家出錢負擔公共醫療衛生服務。但長期以來，我們對基層衛生院的投入不足。

　　另外，鄉鎮條件艱苦，缺少好的醫療衛生人才。醫療衛生人員沒有高收入是政策問題，因為補貼太少，完全依賴縣一級，又解決不了這個問題。現在財政分灶吃飯，誰的孩子誰家抱，但基本公共服務的財政支出，還應該主要來自於中央和省兩級。

　　現在有了“新農合”，情況有些好轉，大部分“新農合”的資金都可以留在鄉鎮衛生院，農民的基本醫療有了保障，這是非常利好的消息。

　　衛生、文化投入都是分稅制帶來的問題。這些領域將來的發展，還是應著眼于市場機制，著眼於民間社會投入，不能完全靠政府投入。不管是基本公共服務，還是發展型服務，怎樣加大社會參與，都是重要問題。

　　改革的難點是人的既得利益怎麼辦

　　中國青年報：現在改革的難點在哪兒？

　　吳江：企業改革最大的難題是減員增效，事業單位也是如此。目前，事業單位確實存在人浮於事的問題，能進不能出，能上不能下。教授很多，研究員很多，未必就做出很多貢獻。資源浪費、配置不合理等問題，普遍存在。改革的難點是人的既得利益怎麼辦。

　　事業單位改革不可能走企業完全下崗的路子，3000多萬事業單位工作人員中，67%是專業技術人員，我們國家最好的大夫、教師、科學家，基本都在其中，不可能全部下崗了事。改革既要維護這些人的利益，更要調動他們的積極性。從政府角度來説，就是要加強職能轉變，加強財政投入。

　　中國青年報：還有事業單位行政級別的問題。

　　吳江：對於行政化，大家既深惡痛絕，又難以割捨。所以，怎麼取消行政化，就是難點。

　　行政級別證明社會地位，所有待遇都跟行政級別綁在一起，如此一來，這個級別就永遠撤不了。撤了行政級別，就是觸動了這些人的利益，這些人就成為利益的藩籬了，即使再壯士斷腕也不行。

　　那麼，怎麼找到一個新的辦法呢？對於每個人來説，都有一個自己上升的空間，都有一個體驗自己社會價值的理念。我説的不是價格，是體現價值理念。換句話説，取消行政級別，就必須要給專業技術人員相應的社會地位，給予相應的級別和層級，即給予教授、講師、助教這些相應層級不低於行政層級的社會地位。

　　中國青年報：還有類似去行政化這樣的問題嗎？

　　吳江：還有一個難點就是三中全會提出的法人治理結構。法人治理結構最主要就是怎麼處理好公立事業單位和政府主管部門之間的關係，捋順他們的關係。政府主管部門對事業單位負有監管責任，但同時，事業單位又要成為社會上獨立的法人。現在，事業單位依附於機關，很難成為獨立的法人。名義上是法人，但實際上，它並不獨立。事業單位的幹部都是行政任命的，所有事情都是按照主管單位的要求去做的，實際上還是附屬物。

　　所謂捋順這個關係，就是一個難點。獨立的法人，就要有一套獨立的法人治理結構，比如説理事會等。要是多元投入，就是董事會，要是一家投入，就是理事會，不能內部人控制，得有社會的參與和監督。這樣的話，是社會和政府的主管部門在監督和監管你。所以，現在的衛生醫療領域就成立了醫院管理局，作為政府委託的監管部門，在監管醫院。但是，醫院管理局如何才能成為社會的獨立法人，形成一個現代治理結構，確實是需要有中國特色的探索。

　　像國有企業的法人治理結構也是困難重重，比如説，實行董事會、股東大會、職工代表大會制度，同時有一個社會獨立董事來參與，還有監事會。比照國有企業的這套做法，是發展的方向，要讓社會代表參與進來。社會代表不參與進來，結果就是拿著國家的錢，按照自我意志運轉，怎麼有利於自己怎麼來。

　　中國青年報：事業單位還有壟斷的問題。

　　吳江：現在，我們的事業單位都具有一定的壟斷性質。全國的病人都到北京這幾家大醫院去看病。北京二三十平方公里的範圍內，集中了全國最優秀的醫療資源。

　　中國青年報：缺乏市場競爭力的事業單位，是否會成為改革阻力？

　　吳江：事實上，事業單位間差異很大，有些市場信號強的，不用政府給補貼，如報社、出版社等。有些市場信號很弱，政府就要給很多補貼。所以，政府補貼應該是補貼那些市場信號反應小的，不能讓他自生自滅。市場信號強的，就讓它參與市場競爭去，在競爭中決定生存。要根據事業單位本身的服務範圍，來確定它市場信號的大小，而不是在競爭中被打敗再跟政府要補貼。

　　改革最主要的阻力，是我們現在面向社會提供公共服務的這些人，怎樣能夠真正通過自己的績效服務，來獲得發展、獲取利益，而不是等著政府不斷增加撥款來養人。

　　《事業單位人事管理條例》留出了具體操作空間

　　中國青年報：近日發佈的《事業單位人事管理條例》，其中提到參與社會保險，這是否也是改革的一個難點？

　　吳江：事業單位沒有建立起社會保險，是一個很大的問題，“事業人”因此很難走向市場。事業單位社會保險改革的方向，肯定是要社會統籌。這次《條例》也明確了事業單位要實行統一的養老保險制度。三中全會和今年政府工作報告專門強調改革事業單位養老保險制度，提出並軌的問題。

　　今年政府工作報告也提出改革事業單位工資制度，實行績效工資。事業單位分類改革要求，無論是薪酬制度，還是社會保障制度，都要與社會統一。《條例》沒有具體寫出來，但是提出了方向。下一步改革中，機關和事業單位都要補充進去。

　　中國青年報：如何評價此次出臺的《事業單位人事管理條例》？

　　吳江：《條例》從2006年開始起草，到2008年報到國務院，經過了五六年的修改。《條例》的內容，主要把2002年以來的成功經驗固定下來，如聘用制。目前，《條例》還是針對公立事業單位，規範3000萬人的人事管理問題，最重要的是保障合法權益，比如怎麼申訴，怎麼作為平等主體解決糾紛等。

　　對於改革中正在探索的東西，《條例》給出了方向；對於吃不準的，預留空間，比如説生活保險，怎麼具體化，留出了具體操作空間；比如檔案怎麼管理、編制管理問題，還沒有明確。這些方面繼續維持現行的做法，為深化改革留出了空間。（徐霄桐 孫雨昕 楊伯帆）