土地流轉武漢樣板調查:防止圈地和改變用途是難題

　　張漢蘇和丈夫一起吃住在山上，背後是她租的山林。

　　張漢蘇把九旬父母接上了山。

　　産權流轉鑒定書。

　　城裏阿姨退休後來村裏承包3200畝荒山創業 政府一再強調不強制或誘導農民同意土地流轉

　　武漢市黃陂區梳店村的村民老李沒有想到，他承包了30年的土地會自發地整合起來。如今，村裏土地適度集中成為了“自然選擇”。

　　十八屆三中全會召開後，土地流轉成為了當下的熱門話題。城裏人來當“農民”，這能行嗎？外來的人才和資本能持續帶動農民增收嗎？堅持農村土地集體所有性的前提將如何規範農村土地流轉？

　　最近，武漢市的土地流轉經驗受到全國關注，武漢建立了農村綜合産權交易所，試點農地三權分離，企業還可憑土地經營權抵押貸款。近日，本報記者專門前往武漢，對當地的土地流轉進行了深入調查。

　　本版文、圖/記者何濤

　　春節剛過，張漢蘇就和丈夫上了山，張漢蘇原是湖北省煙草局一名幹部，一位熱心快腸的女性。退休後，她作了一個大膽的決定，到武漢市黃陂區木蘭山梳店村承包了3200畝山林。放著安穩日子不過，暮年開始創業，這使得她成為了名人。

　　退休阿姨上山創業

　　為什麼到山裏創業，張總説，幹了大半輩子也閒不下來。退休後從朋友處得到消息，黃陂北有山地可以承包。她就決定試一試。

　　她創業的勇氣很大，為了湊足前期投資，她賣掉了自己和婆婆的兩套房，還拿出一套房子抵押貸款。每天與丈夫吃住在山上，為了照顧老人，她乾脆將九旬父母接到山上長住。“她是背著父母上山創業，砸鍋賣鐵也要幹一番事。”張漢蘇丈夫老張笑著説。

　　張漢蘇讓司機開車帶著記者參觀她租下的山林，臉上洋溢著自豪。“以前沒水泥路，我們修了16公里的環山路。”沿山路前行，記者看到山上種了不少茶樹與油茶。為了挖出種茶葉的地槽，“雇了3台挖機挖了3個多月，光工錢就花了80多萬元。”張漢蘇説。山上還建有一個孔雀園，飼養有孔雀和野雞，山谷裏還開挖了魚塘。一個大的農業項目初現雛形。

　　張漢蘇一共租了3200畝山地。“2009年6月份簽的流轉合同，期限是40年，最開始的租金是每年每畝50元。”見記者前，她特意帶上了不少證件，包括土地承包經營權證、林權證，還有鑒證書。

　　租下這麼大面積的山林並不容易，她説，土地流轉涉及100戶農民，每個人都簽了字。

　　梳店鄉村村支書王書記説，作為黃陂北最早的土地流轉項目，張漢蘇是首個“吃螃蟹者”。當時還有一些老的村幹部不理解，擔心土地流轉了，農民吃什麼，做飯沒柴燒。後來，反覆做了半年工作。給村民們解釋，要是外來者不來租，幾十年還是一個荒山。

　　要做大少不了政府支援

　　張漢蘇説，荒山要搞好很不容易，投入400多萬元，直到去年才開始産生效益。目前的收入只能維持員工工資和公司開支，但要想做大做強，沒有政府支援不可能。

　　張漢蘇請了當地村民作為經理，而且還雇用了12名管理員工，長期在山上務工的農民有30人。

　　選種茶樹和油茶也經過了一番思考。她説，目前山上種了1000畝油茶，根據武漢當地政策可以拿補貼。

　　選定了種植品種後，由於是全新的嘗試，風險難以預測。“去年剛好遇到乾旱，幾百畝茶樹都幹死了。今年又種上了茶樹。今年有修渠，但是山上的供水還是沒辦法解決。”

　　張漢蘇聘請的本地農民當經理，李經理説，開發山林管理難度很大，因為以前沒有種過茶樹，沒有經驗。前段時間附近一個村民祭祖時，引發山林失火結果燒了幾百畝油茶，由於村民很貧困也沒有讓他賠償。

　　在運作的初期也遇到過麻煩。在她動用挖機時，也遇到個別村民阻攔，甚至坐在挖機上不讓開工。還有一次，一夥人開車上山把鍋碗都砸了。梳店村村支書王書記説，為了平息此事， 反覆召開黨員會、村幹部會、村民會。土地流轉沒有地方的支援，就算是再大老闆來這裡也不行。

　　時間一長，村民的阻力也很少了。張漢蘇説，她請到山上做事的人都是年近七旬的農民，一個月有1000多元收入，“關鍵是信譽，我們從來不欠他們的錢。”

　　對於土地流轉政策張漢蘇也有一些疑問，當初她與村民簽的合同，租期是40年，但市裏發放的鑒證書上註明的期限只有15年。“15年後，土地要拿出來重新分配，如果再分配這個村民，我們再續約。下一步看國家政策怎麼搞。”

　　王書記説，梳店村有村民3300人，常住人口2700人，許多外出打工，留守的多是老弱病殘。目前村裏有接近一半的土地已經流轉出去。村民自種的地還是拋荒的居多，接近到七成。有些油菜都是村集體幫著種的。下一步村裏還想著怎樣引進花卉苗木項目，把農田和部分荒山利用起來。

　　受政策刺激土地流轉增長快

　　連日來，記者在武漢發現，參與農村土地流轉的有大型的蔬菜公司、苗木公司，還有家庭、個人等，土地流轉成為人們熱衷討論的話題。

　　農民自發的土地流轉開始於什麼時候不得而知，武漢市經管局土地承包科科長王文才稱，此前農民間自發的流轉現象較普遍，很多沒有正式手續，多是口頭協定或君子協議。

　　2004年武漢取消農業稅，土地價值明顯增加。“農民發現土地不再是包袱，而是財富了，所以想把土地收回來，租的人不同意，矛盾很突出。”王文才説，2007年，政府開始對土地流轉進行規範化管理，在規範的同時，也對以前一些不規範行為進行清理。君子協定、口頭協議等要求補簽合同，租期一年以上的都要求按全市的統一格式合同進行補簽，希望做好基礎工作。

　　王文才説，為了推動現代農業和規模經營，武漢市出臺了一些優惠政策，比如：2008年的15號文件，用3年時間每年拿出100萬元加強武漢全市60多個鄉鎮街流轉服務平臺建設。第二，凡是流轉土地在1000 畝以上的，合作社流轉500畝以上的，每畝給予50元補貼，用於土地基礎設施投入。每年市財政拿出1000萬元來補貼，一共3年，用政策來刺激大規模土地流轉。

　　武漢市經管局土地承包科科長王文才介紹，自從2008年的政策出臺後，武漢土地流轉市場發展迅速，平臺作用明顯。2008年流轉了36.24萬畝，2009年流轉了99.77萬畝，去年流轉了168.17萬畝。

　　為防糾紛：

　　摸索出一整套辦法

　　武漢市經管局土地承包科科長王文才説，按照國家土地流轉的相關法規，土地流轉在鄉鎮一級就可以完成。投資者通過引薦或自己發現資訊後，可以與一戶戶村民洽談租地，也可以委託村集體集中租地。然後到所在鄉鎮經管站的服務平臺對接洽談，用統一格式合同，經管站作為第三方監管。流轉500畝以上土地要到區經管局備案，流轉1000畝以上要到市裏備案。

　　“以前簽兩個合同，兩張紙就搞掂了，現在每家每戶要寫委託書、 按手印，要土地承包經營權的複印件、身份證複印件。這些版本全部是在經管站的監督下做完的。”

　　為什麼有這種改變呢？王文才説，因為遇到過這種問題，一旦土地收益高了，有的農民容易反悔，“説不是我簽的字，是別人代簽的。我們農業部門不是公安部門，沒法鑒定。所以辦手續的資料增加了這麼多。”

　　為了避免土地流轉中的一些問題，武漢已經摸索出一套辦法：首先集體土地流轉要開一個村民代表大會，要有三分之二以上村民參加，每個參會村民的身份證複印件要保存。第二，種植品種也要留存備案，這算是租戶的一個承諾。“這套辦法已經被農業部高度認可，我自認為已做得無懈可擊了。”王文才説。

　　“確實還有問題，比如有人説身份證是別人拿去的，字是別人代簽的。但目前從法律上來，可提供的證據就是這麼多。”如果還有矛盾就只能調解，調解不了仲裁，再不行就是司法途徑解決。

　　“目前土地流轉中，可能也會有少數農民有些不滿，説當時其實不願意簽字的。既然不願意，為什麼要簽字呢？儘管不願意，但只要簽字了，就有法律效應。另一方面，我們一再強調，土地流轉時不能強制、不能誘導農民簽字。”

　　土地流轉難題：

　　怎樣防止圈地和改變用途

　　在土地流轉過程中還出現了一個問題，就是土地流轉的年限不等，有的很長，甚至長達50年。王文才説，包括荒山在內的集體所有荒地可以簽50年，剛開始也有一些荒山簽了50年。在沒有完全規範時，有一些荒山簽了50年，簽30年、50年是不對的，第一，農戶承包地，我國是30年不變，在現有的法律制度下，是從1998年到2028年，簽幾十年是不對。農民家庭承包耕地。所有權是村集體，經營承包權轉讓超過28年是無效的。只能簽到2028年，剩下不到15年。“時間太長了，到時候可能有些説不清楚的矛盾。”

　　土地流轉面積過大、時間太長，也會引來圈地的質疑。對此王文才説，曾發現一些社會工商資本確有圈地的嫌疑。後來，武漢市出臺了一個文件，集體土地流轉最長不能超過20年，20年後可以續簽。這也是有依據的，因為合同法20年是一個週期。土地承包法規定可以到50年，但是沒説一定要搞50年。出臺這個政策後，圈地現象少很多。土地流轉達5000畝、甚至1萬畝的已經很少。

　　由於搞農業賺錢並不容易，土地流轉後，有些人不搞農業，而搞一些其他的賺錢項目。王文才説，儘管有承諾和約定，但有些老闆改變土地用途，建房子搞度假村，我們一個部門也難於管理，需要聯合國土等部門一起來管。為了解決這個問題，幾年前我們在幾個地方也作了一些嘗試，採取土地保證金制度。比如，租1千畝地，一年租金10萬元，事先交租金1到3倍的保證金。準備2014年全市推行。

　　保證金制度有幾個好處，一旦跑路了，可以給老闆租金，改變用途可以用作復耕費用。“如果政府完全不管，願種什麼就種什麼，光喊不能改變用途。但是沒有政策，最終還是要改變用途，因為企業要生存。這還是要靠當地財政的調控的問題。上海種糧食國家一年給400元補貼，就算糧食不賺錢，拿了補貼也不會虧本”。

　　政府的政策肯定會有一定效果，但是也不可能完全管住，應建議地方政府把對土地用途的檢查納入對村幹部的量化考核。

　　為了支援投資者加大土地投入，武漢市還試點推出了給流轉土地經營權的抵押貸款政策。目前，通過流轉平臺抵押貸款有10多億元。但王文才認為，這項政策很好，但也容易成為矛盾激發點。企業拿土地經營權抵押後，農民可能並不知道，容易發生矛盾。所以在統一的《武漢市農村土地經營權流轉合同》中特意增加了一個條款：未經土地權屬人同意和農村集體資産主管部門審查同意的，受讓方不得將土地(包括經營權)申請抵押貸款。