生態紅線劃定矛盾尖銳:地方在博弈中將土地開發

　　“生態紅線”的落地難題

　　最高領導重視，業界期待，多部門各管一攤，地方政府在博弈

　　1月9日，2014年全國環境保護工作會議在北京召開，環保部部長周生賢在會上強調，要進一步明確改革的路線圖和時間表，推進生態保護紅線(下稱“生態紅線”)劃定工作。

　　當晚，湖南省人大環境與資源保護委員會辦公室副主任劉帥發了條微博：“屬於省級的益陽南洞庭湖濕地自然保護區，因管理體制不順，開發與保護矛盾突出，特別是大面積種植蘆葦和楊樹，過度捕撈漁業資源和盜獵鳥類等，一直飽受爭議。現要抓住國家設立生態紅線制度的機遇，加快申報國家級自然保護區的各項工作，借機理順管理體制，加大保護力度，形成保護共識，爭取更多支援。”

　　“劃定生態保護紅線”被寫入黨的十八屆三中全會的《決定》後，很多人對這條“線”充滿期待。

　　最高領導層在生態問題上

　　“最強有力的陳述”

　　環保部南京環境科學研究所生態中心副主任鄒長新，2012年就已加入全國生態紅線劃定技術組。他告訴《中國經濟週刊》，2011年國務院《關於加強環境保護重點工作的意見》裏就明確提出，要在重要生態功能區，陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，這也是來自國家層面最早的正式提法。

　　2013年5月24日，中共中央政治局就大力推進生態文明建設進行第六次集體學習。中共中央總書記習近平表示，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長，要劃定並嚴守生態紅線，並牢固樹立生態紅線的觀念。要建立責任追究制度，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重後果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。

　　有專家稱，這是至今最高領導層在生態問題上“最強有力的陳述”。

　　周生賢在2014年全國環境保護工作會議上表示，目前的基本思路是生態紅線由生態功能紅線、環境品質紅線和資源利用紅線構成。

　　據鄒長新介紹，紅線一般是指一個不可逾越的界限，生態紅線也就是嚴格的生態保護之意。在國際上沒有這一提法，但是劃定“生態保護區域”的做法都是相似的。目前國際上生態保護區域佔國土面積的平均比例是5%～10%。有關數據顯示，我國各級自然保護區佔國土面積的14.61%，重要生態功能區佔國土面積的24.7%，重點生態功能區佔國土面積的40%……不同的規劃之間會有交叉，但不管怎麼算，我國的生態保護區域面積都不小。

　　鄒長新表示，儘管我國各類保護區域都劃得比較大，但實際上沒能實現應有的保護，更沒有形成一個確保國家生態安全的格局，生態退化形勢仍在加劇。根據環保部發佈的《2012年中國環境狀況公報》，全國現有水土流失面積294.91萬平方千米；部分河口海水富營養化嚴重，大型底棲生物密度偏低，浮游植物豐度偏高……

　　中國環境科學研究院副院長柴發合對《中國經濟週刊》表示，生態紅線應該有“糾正”功能，對已經破壞的紅線內區域，要讓它退出，對沒破壞的地方，就是警戒線：“原來很多人認為，我這裡沒有污染，有環境容量，可以大幹快上。這種想法是錯誤的，即使有環境容量，也有一個科學利用、利用限度的問題，不能隨便破壞良好的環境，造成不可收拾的局面。”

　　“所謂紅線，基本是底線。要死守，不能再退，退了生態功能會弱化甚至消失。”環保部環境工程評估中心副總工程師任景明舉例説，“如果一條河上游的水沒有了，下游的人群就無法居住，工廠等經濟體也會隨著消失。雖然現在有很多工程手段可以調水，但是既勞民傷財，又違背客觀規律，後果不會太好。”

　　試點省份：

　　20%左右的國土面積被劃上紅線

　　2014年全國環境保護工作會議上，周生賢表示，要加快推進生態保護紅線劃定工作，研究編制關於構建國家生態保護紅線的指導意見。抓緊推進試點城市環境總體規劃編制。研究提出城市之間最小生態安全距離，減少城鎮化進程中的環境問題。

　　早在2013年9月，環保部就發佈消息稱，已開始在全國開展生態紅線劃定工作。生態紅線劃定採用自上而下和自下而上相結合的方式共同推進，由國家層面出臺生態紅線劃定技術要求，在試點省份先行劃定的基礎上全面推開，紅線要明確具體，具有系統性、科學性和歷史延續性。

　　環保部確定的“全國生態紅線劃定技術組”由環保部南京環境科學研究所、中國環境科學研究院、中科院相關科研院所和北京大學等組成，已在內蒙古、江西、廣西、湖北等省區開展生態紅線劃定試點工作。根據技術組制定的《生態紅線劃定技術指南》(草案)，各試點省(區)生態紅線控制的區域面積平均達到該省(區)或特定區域國土總面積的20%左右。

　　據鄒長新介紹，目前生態紅線劃定的主要技術流程已經厘清，主要是圍繞國務院要求的重要生態功能區、生態敏感區、生態脆弱區來確定範圍，先要通過一系列生態保護的重要性評價來確定這些區域的保護現狀，最關鍵的是把目前最重要的區域識別出來。紅線落地需要一些基本數據，包括明確的邊界、面積、保護對象，最後還要把每一種類型的紅線進行疊加，形成一條總的生態紅線。

　　紅線落地的難度

　　在鄒長新看來，目前儘管生態紅線被提得很多，也很有高度，但是國家層面還沒有相關的具體法律法規或配套政策、管理辦法，這也導致了紅線劃定在搖擺不定，落地有難度。

　　首先，林業部門管森林、濕地和荒漠，農業部門管草地，國土部門管土地，水利部門管水環境……跟生態環境相關的政府部門眾多，統籌協調起來比較困難。據記者了解，在環保部宣佈開展全國性生態紅線劃定工作之前，國家林業局已出臺了《推進生態文明建設規劃綱要(2013—2020 年)》，提出將劃定林地和森林、濕地、荒漠植被、物種4條紅線，且都有精確的總量控制；更早的2012年10月，國家海洋局在渤海海域啟動了海洋生態紅線劃定工作……

　　其次，據鄒長新介紹，他們在劃定生態紅線的過程中還要和地方政府博弈：“在一些試點地區，我們認為很重要的地方要保護，到了實地，卻已經馬上要開發了，而且是合法的土地規劃，已經報政府批准，要麼建工業區，要麼建港口，矛盾很尖銳。”

　　此外，鄒長新表示，劃定生態紅線不是目的，最關鍵的是劃定之後的管理要有嚴格的制度保障，要像對待耕地一樣，有總量的保障，還需要建立監測網路或監測平臺、分級管理的長效機制。劃定紅線肯定會犧牲一部分人或一部分地區的發展機會，所以，生態補償也要跟上。

　　“現在最大的問題就是怎樣將口號變成實際。很多東西只在口頭上，沒有實際行動，而且對‘沒有落實’也沒有跟進的懲罰措施。”任景明對《中國經濟週刊》表示，要想讓生態紅線真正有效，就要根據十八屆三中全會提出的“探索編制自然資源資産負債表，對領導幹部實行自然資源資産離任審計”，把它跟幹部考評機制結合起來，變成一項考評指標。“我們在研究，將生態環境品質考核納入自然資産核算，將一個領導任期開始前的家底和5年、10年任期結束時的家底比較，看看為取得的經濟成果付出的資源環境生態代價是什麼，在經濟社會發展的同時，生態環境也改善了最好，至少不能惡化，不欠債。”

　　“環境好不好，跟官帽掛鉤，就是最大的約束。”任景明説。(王山山)