政府債務中央地方各半 債務管理存在四大問題

　　導讀：全國各級政府到底“背”了多少債，答案終於揭曉。昨日，審計署發佈的全國政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務為206988.65億元。這是我國首次摸清政府債務底數。

　　審計結果顯示，目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高於100%。

　　焦點

　　“底特律”城市破産不會在中國上演

　　審計署昨日公佈的債務“家底”顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元。

　　在全國各級政府負有償還責任的20多萬億元債務中，中央和地方政府大約各佔一半——中央政府負債近10萬億元，地方政府負債近11萬億元。事實上，國家從法律層面並未賦予地方政府舉債權。

　　如此規模的債務，政府是否有償還能力？審計結果稱，國際上對政府性債務負擔狀況尚無統一評價標準，從我國經濟發展水準、政府性債務的現狀，以及資産與負債的相互關係看，我國政府性債務風險總體可控。

　　審計署新聞發言人陳塵肇指出，從國際通常使用的負債率、政府外債佔GDP的比率、債務率和逾期債務率四個風險控制指標來看，中國的各項債務率均處於相對較低的水準。

　　以負債率為例，審計結果顯示，2012年底，全國政府性債務的總負債率為39.43%，低於國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。

　　陳塵肇介紹，從我國經濟發展水準看，我國政府性債務是經過多年形成的，債務餘額也將在較長一段時間內逐漸償還。雖然當前我國經濟增長速度有所放緩，但仍將保持較高的增長速度，平穩較快的經濟增長將為債務償還提供根本保障。

　　此外，陳塵肇表示，從政府性債務與政府資産的對應關係上看，我國政府性債務主要用於市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目，形成了大量與債務相對應的優質資産作為償債保障。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君指出，債務總量風險可控加之償債能力較強，類似“底特律”的城市破産情況不會在中國上演。

　　案例

　　鐵路總公司如償債困難 政府可能得救助

　　原鐵道部舉借2.29萬億元建設鐵路項目

　　中國鐵路總公司（原鐵道部）通過發行政府支援債券或以鐵路建設基金提供擔保等方式舉借22949.72億元，用於鐵路項目建設。

　　審計結果稱，如果鐵路總公司出現償債困難，政府可能承擔一定的救助責任。截至2013年6月底，該公司匯總財務報表反映資産總額46631.59億元，負債總額29182.15億元。

　　南水北調工程建設貸款537億元

　　中央部門及所屬單位債務中，政府負有償還責任的債務768.54億元，主要是以國家重大水利工程建設基金償還的南水北調工程建設貸款537億元，佔69.87%。

　　釋疑

　　最大規模政府債務審計

　　如何開展

　　如此大規模的審計，如何保證審計品質？昨天，審計署新聞發言人陳塵肇列出一串數據釋疑。

　　原則：“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”

　　在審計中，對全部2454635筆債務，都與相關的債權人、債務人、其他有關人員或機構核實了情況，審核了債務相關的賬、證、表和文件、協議、合同等資料，以及相關的項目、工程和資金等，確認債務的真實性、完整性、合法合規性。

　　方法：“上審下”、“交叉審”相結合

　　審計署業務司局和派出審計局負責中央政府性債務的審計，駐各地特派辦負責各省本級、省會城市本級和部分區縣的審計，地方審計機關在審計署統一領導下，採取“上審下”、“交叉審”相結合的方式對其他市、縣進行審計，有效整合了審計力量，保障了審計的獨立性。

　　問題

　　政府性債務管理存在四大問題

　　審計結果顯示，政府性債務管理中存在四大主要問題。近年來社會熱議的部分政府負債率超100%、政府舉債蓋樓、靠賣地收入還債等現象，審計結果中均有所披露。

　　本次審計發現並已依法移送有關部門處理的涉嫌違法違紀案件線索51件，涉案人員69人。有關處理結果將適時公告。

　　問題一：地方負有償還責任債務增長較快

　　省市縣政府債務年均增長近20%

　　截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務餘額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。其中，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

　　問題二：部分地方和行業債務負擔較重

　　3個省、99個市政府債務率超100%

　　截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高於100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉借新債償還的債務本金佔償還債務本金總額的比重）超過20%。

　　從行業債務狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務餘額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務償還壓力較大。

　　問題三：對土地出讓收入依賴程度高

　　近四成地方政府債務承諾靠賣地償還

　　截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務餘額34865.24億元，佔省市縣三級政府負有償還責任債務餘額93642.66億元的37.23%。

　　問題四：違規使用政府性債務資金

　　部分政府債務資金用來修建樓堂館所

　　審計發現，部分地方違規通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務2457.95億元。地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保3359.15億元；融資平臺公司等單位違規發行債券423.54億元。

　　國發〔2010〕19號文件下發後，仍有533家只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司存在繼續融資行為。

　　財政部等4部委2012年底明確要求地方政府規範對融資平臺公司的注資行為後，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資産和儲備土地等以資本金形式違規注入71家融資平臺公司，涉及金額544.65億元。

　　此外，部分地方違規將債務資金投入資本市場22.89億元、房地産市場70.97億元和用於修建樓堂館所41.36億元。

　　原因

　　政府債管理為何出現問題？

　　部分幹部政績觀偏差導致債務增長較快

　　根據審計結果披露的數字，政府性債務管理中存在的問題可謂觸目驚心。審計署新聞發言人陳塵肇介紹，我國財稅體制、官員考核機制以及法律法規等方面不健全，共同導致政府性債務管理出現問題。

　　陳塵肇説，我國經濟、社會處於快速發展階段，市政建設、交通運輸、保障性住房、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目建設都需要大量資金投入，但由於財稅體制不夠完善，地方政府財力有限，基礎性、公益性項目建設存在資金缺口，地方普遍通過舉債彌補資金缺口。

　　此外，一些地方領導幹部政績觀存在偏差，片面追求經濟增長，有較強的投資衝動，盲目舉債發展，加之對地方政府及領導幹部考核機制缺乏債務管理約束，致使部分地方的政府性債務增長較快。

　　陳塵肇介紹，國家從法律層面未賦予地方政府舉債權，地方政府性債務管理制度尚不健全，加之一些地方和單位的法制意識不強，違規融資、違規使用債務資金問題仍不同程度存在。最後，陳塵肇指出，雖然近年來國家有關部門和地方政府陸續出臺了一些加強地方政府性債務管理的相關規定，但在政府性債務的預算管理、規模控制和風險預警等方面管理仍顯薄弱，制度執行也不到位。

　　對策

　　政府債務將列入幹部經濟責任審計

　　針對當前我國政府性債務管理現狀，審計署新聞發言人陳塵肇表示，審計機關已向有關部門和地方政府提出建議。

　　審計機關建議，適當賦予地方政府舉債權，實現陽光、規範融資；將政府性債務分類納入全口徑預算管理，探索編制政府資産負債表，堅決制止地方政府違規擔保，切實加強對BT、墊資施工、信託、融資租賃等融資方式的監管。對違規提供資金或違規要求擔保的，要追究相關人員的責任。

　　政府性債務管理具體措施正在制定

　　陳塵肇介紹，審計機關已向有關部門建議，要建立健全地方政府性債務管理責任制，嚴格責任追究。他説，有關部門已按照黨中央、國務院的總體部署，正在制定和出臺加強政府性債務管理的具體措施。

　　中央組織部近日印發了《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》，明確規定要加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急於求成，以盲目舉債搞“政績工程”，把是否存在“新官不理舊賬”等問題，作為考核評價領導班子和領導幹部履職盡責的重要內容。

　　陳塵肇表示，相關部門和地方各級政府也將積極完善制度，陸續出臺新的措施。

　　近日召開的中央城鎮化工作會議提出，“在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度”。

　　將動態審計政府債務“借、管、用、還”

　　陳塵肇介紹，下一步，全國審計機關將進一步加強對政府性債務的審計監督，建立起對政府性債務“借、管、用、還”各環節的動態化、常態化審計機制，並將政府性債務審計與中央財政管理、中央部門預算執行、地方財政收支、黨政領導幹部任期經濟責任審計等有機結合起來。

　　妥善處理存量債務防範風險

　　針對當前政府債務出現的問題，審計結果建議，要建立健全債務風險預警和應急處置機制，妥善處理存量債務，防範債務風險。

　　近日召開的中央經濟工作會議已將“著力防控債務風險”列為2014年經濟工作的六項主要任務之一。會議提出，“要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。”(本版文/本報記者 　關慶豐 　羅丹陽)