三中全會將激活15億畝農地 每年或撬動1.3萬億資金

　　土地制度改革再次迎來歷史性節點。

　　日前召開的十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）。在土地制度改革方面，《決定》提出建立城鄉統一的建設用地市場，新賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保權能等財産權利。

　　公開資訊顯示，截至2011年上半年，全國實行家庭承包經營的耕地面積為12.77億畝；截至2010年，農村集體建設用地約為2.5億畝。即便不包括農民承包的林地、草地等，十八屆三中全會將激活的農村土地至少達15億畝。

　　據專家估算，僅承包耕地一項，每年將撬動1.3萬億元資金；而農村建設用地的價格可能高達130萬億元。

　　激活土地這一農民最大的資産，必將喚起沉睡的巨量資本，給農民、農村及相關産業帶來無窮的想像力。

　　因土地流轉而改變的鄉村生活

　　秋冬之際，正午的太陽暖洋洋地照在河北省東光縣古樹于村王大媽的院子，50多歲的王大媽慢悠悠地曬著棉桃。

　　以前，王大媽可沒有這麼悠閒。她對《中國經濟週刊》説，“我家裏有十幾畝地，過去在秋季，正是收穫的季節，我真是忙不過來，僅僅玉米棒子，就有一座小山那麼高，還有很多棉花，還要種麥子，往往累得腰都直不起來。”

　　王大媽一家的變化始於2008年。

　　這一年的10月，中央召開了十七屆三中全會，通過了《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，其中明確提出，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

　　正是在這一年，古樹于村村民王傑華在村裏開始進行土地流轉，王大媽等村民的生活就此改變。

　　王傑華告訴《中國經濟週刊》，“我們是通過合作社的模式來進行土地流轉。2008年我和其他4個村民成立了古樹于合作社，經過近5年的發展，現有社員2300人。從2008年秋後開始，合作社吸收村民流轉的土地入社，2008年合作社共接受流轉和入股土地890畝，種植收入穩定的小麥、玉米等大宗作物，如今我們經營的耕地已達到3000畝。”

　　如今已是古樹于村合作社會長的王傑華告訴《中國經濟週刊》，以合作社的模式進行土地流轉，給這個村子帶來的變化是意想不到的。

　　一是增加了土地種植面積，在2009年，對社員流轉進入合作社的土地，由合作社進行統一整理，增加種植面積90畝。二是提高了抗災增産的能力。2009年開春時，麥田面臨嚴重的乾旱災害，為此合作社迅速採取措施，投資16萬元打了一眼300畝的深井，購買了變壓器、潛水泵等設備，鋪設了2700米管道，小麥得到了及時灌溉和科學管理，畝産達到了1000斤左右，每畝增産20%以上。三是通過土地流轉實現了規模化種植，能顯著增強農民的市場主體地位，種地成本大大降低。“比如，現在我們的農資，包括農藥化肥等，都是直接從廠家購進來的，一噸要便宜300塊錢。” 王傑華説。四是解放勞動力，增加農民收入。以前古樹于村外出打工的村民不到50人，如今則有120多人。

　　王大媽告訴記者，以前兒子、兒媳均在家務農，收入較低，現在除留了幾畝口糧地外，將10畝地流轉給合作社了，不用被拴在土地上了，而且每年每畝土地流轉費有500元，與自己種地收入相差不太大，現在他們都在外打工，月收入能在4000元左右。

　　王傑華表示，與一般的土地流轉方式如種糧大戶相比，合作社這種模式具有更大的優勢。

　　一是可以用合作社的平臺吸納資金，進而從資金入手，逐步做大，能增強農村發展的內生動力。二是合作社做大了，可以請專業的財務審計人員來管賬，各環節均有流程，便於管理和監督，也更容易贏得百姓的信任。三是合作社的模式能吸納村黨委村委兩委人員的進駐，有利於工作的推進。

　　自十七屆三中全會以來，部分地方開始土地流轉的探索。從形式上來看，有專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等多種模式。

　　比如，2011年以來，安徽省寧國市出臺了《寧國市農村土地股份合作社管理辦法（試行）》等文件，按照自願原則，農戶以農村土地承包經營權、林地和宅基地使用權入股，成立土地股份合作社，實現土地依法有序流轉。

　　王傑華告訴《中國經濟週刊》，自己認為，無論採取什麼模式，只要是依法合理流轉，有效保障農民的財産權利，都在一定程度上為農民、農村、農業的發展打下了基礎。

　　三中全會新賦予農民哪些財産權利

　　可用土地承包經營權抵押、擔保、入股等

　　土地流轉是近年來，尤其是十八屆三中全會召開前後，社會各界關注的焦點之一。

　　7月22日，習近平總書記到湖北武漢農村綜合産權交易所調研。在交易所大廳，他向工作人員詳細了解涉農産權交易尤其是土地流轉交易情況。習近平總書記強調，這是一個積極探索。如何在堅持農村土地集體所有性質的前提下完善聯産承包責任制，既保障基本農田和糧食安全，又通過合乎規範的流轉增加農民收入？一系列問題在下一步改革中要好好研究。

　　為了深入弄清情況，參與《決定》稿起草工作的文件起草組立即成立專題調研小組，並委託有關單位，進農村，訪農民，開展有關農村土地問題專題調研。

　　11月15日《決定》公佈，明確提出“賦予農民更多財産權利”。習近平總書記在關於《決定》的説明中指出，賦予農民更多財産權利，主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟組織成員權利，保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓試點。

　　農業部農村經濟體制與經營管理司副司長黃延信在接受《中國經濟週刊》採訪時表示，對於《決定》中的涉農章節，他最關心的有兩條，一是“賦予農民更多財産權利”，二是“建立農村産權流轉交易市場”。“不進行市場交換，農民的財産權利就不能實現價值，也沒有增值的空間，這是農村貧窮落後的根源。”黃延信説，給了農民財産權利，又建立了市場，其要義在於“激活農村的要素，尤其是資産要素”，此舉不光是增加農民收入，對實現城鄉要素優化組合，進而對整個宏觀經濟都有好處。

　　《決定》給予農民的更多財産權利有哪些？“‘賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能’，其中，抵押和擔保權能是新的提法。‘允許農民以承包經營權入股發展農業産業化經營’，這也是新的提法。‘鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營’，公開市場，也是第一次提及。”農業部農村經濟體制與經營管理司副巡視員趙鯤對《中國經濟週刊》説。

　　今年9月，趙鯤曾去湖南桃江調研農村土地經營權確權登記試點工作。這項工作與《決定》中提到的“穩定農村土地承包關係並保持長久不變”相呼應，就是為了讓農民心裏踏實，放心地進行土地流轉。

　　在趙鯤看來，《決定》中的一些政策相當有魄力。“比如，土地承包經營權允不允許抵押、擔保，原先一直有爭議，擔心農民將土地承包經營權抵押、擔保後，還不上錢了，銀行把地收了怎麼辦？包括宅基地也是一樣。原先一直提讓有條件的地方去試點，這次直接放開了。”趙鯤建議，為了避免農民流離失所的情況發生，應當出臺一系列的配套政策。“比如説有些地方，政府出資成立擔保公司，或者限制抵押的比例，以確保不出現風險。”

　　《決定》中提到，“選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓”，這是否意味著“小産權房”有轉正的希望？黃延信向《中國經濟週刊》表示，並不能如此關聯。“抵押、擔保，主要是解決農民貸款難的問題，至於轉讓，是大可做文章的，具體的還要研究相關制度，並不是想轉讓就能轉，肯定是有條件的。”

　　上海易居房地産研究院研究員嚴躍進認為，《決定》中提出的農民財産權利，應該特指農業領域的財産權利，即農業性質戶口所帶來的財産權利，就是關於土地和集體經濟的財産權利。

　　嚴躍進表示，農民在土地上擁有以下幾類財産權利：一、對土地擁有一定年限內的經營權，並可以將擁有的土地進行財産化，作為法律及經濟地位的象徵。如使用、收益、流轉土地的權利。二、在土地增值的情況下，擁有對增值部分的攝取權利。如土地流轉中租金升值的部分，也同樣歸農民享有。三、在讓渡土地相應權益時，擁有獲取等值補償金的權利。舊城改造、城鄉一體化建設等過程中，更應強化這種權利。如在拆遷中，很多農民並沒有拿到與其土地價值相符的補償款。

　　對此，湖北孝感籍的大學畢業生彭帥（化名）頗有感慨。彭帥的戶口在農村老家，2009年他剛工作時，正值房價迅速上漲的前夜，當時他想在自己工作的二線城市買套房子，但還差一大筆錢，於是還不太懂土地相關法規的他産生了一個樸素的想法，就是用家裏的承包地作抵押進行貸款，結果打聽了一圈，才發現根本行不通，沒有一家銀行給他貸款，最終他只能看著房價高漲，望房興嘆。他告訴《中國經濟週刊》，“如果當時賦予了承包經營權抵押、擔保權能這些財産權利，我當時就能買上房了。”

　　激活15億畝農村土地

　　嚴躍進認為，十八屆三中全會在土地制度改革上的魄力，首先體現在建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　根據我國的土地管理法等相關法規，我國土地分為農村集體土地和城市國有土地，其中農村集體土地又分為農用地、建設用地、未利用地，而建設用地又分為經營性和非經營性兩類，其中，農村集體非經營性建設用地主要指宅基地。

　　根據《全國土地利用總體規劃綱要 (2006—2020年) 》，到2010年全國城鄉建設用地規模為2488萬公頃，其中城鎮工礦建設用地848萬公頃。據專家介紹，城鄉建設用地可分為城鎮工礦建設用地和農村建設用地兩類。由此可估算出，2010年我國農村建設用地規模約為1640萬公頃，即2.46億畝。

　　中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田告訴《中國經濟週刊》，土地是農民最大的資産，但過去農村集體經營性建設用地一直無法上市交易，不能與國有土地享有平等權益，這不僅損害了農民的權利，屢屢造成徵地矛盾，引發了一系列的拆遷衝突，而且造成了高地價、高房價和經濟過度依賴房地産業的問題。

　　安徽財經大學中國合作社研究院副院長唐敏表示，正因為如此，十七屆三中全會提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”

　　嚴躍進向《中國經濟週刊》表示，相比于十七屆三中全會的提法，十八屆三中全會將“建立城鄉統一的建設用地市場”這一思路進一步深化，一是去掉了“逐步”兩個字，二是明確提出了“實行與國有土地同等入市、同權同價”，比之前籠統的提法“與國有土地享有平等權益”更加具體、更有針對性。

　　在嚴躍進看來，建立城鄉統一的建設用地市場，將改變過去城鄉二元結構下的土地市場格局。長期以來，國有土地承擔了城市建設用地的供應等功能，但面臨數量減少且日益觸碰18億畝耕地的紅線；而農村集體用地則面臨著僵硬、未盤活的狀態。盤活農村集體用地、彌補國有建設用地不足並形成統一的用地市場，已是時代所趨，這將加快城鄉建設用地增減掛鉤制度的繼續深化步伐。同時，在不改變耕地數量等前提下，土地資源的利用程度將提高，並能實現土地價值的最大化。此外，這對於房地産市場和推進新型城鎮化也是極大的利好消息。

　　鄭風田告訴《中國經濟週刊》，目前在農民的整體收入中，來自財産權利的收入不足3%，這和農民擁有的巨量財産其實是不相適應的。全國2.46億畝農村集體建設用地，其中近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經營性建設用地。這個巨大的土地資産，目前基本上處於沉睡狀態，還沒有給農民帶來財産性收入。暫且不論宅基地，僅0.5億畝（300多億平方米）的經營性建設用地，就足以對房地産市場産生巨大的衝擊。

　　國土部公報顯示，2012年我國住宅用地供應量為11.08萬公頃（11.08億平方米）。這意味著，理論上，僅農村集體經營性建設用地就足以滿足房地産住宅用地30年的供應。

　　據國土部公佈，2012年全國土地出讓面積和合同成交價款分別為32.28萬公頃和2.69萬億元，每畝的價格約為56萬元，據此測算，建立城鄉統一的建設用地市場後，2.46億畝的農村建設用地價格或高達130多萬億元。

　　鄭風田表示，如果允許農村集體經營性建設用地上市，必將喚起沉睡的巨量資本，給農村及相關産業帶來無窮的想像力。

　　此外，《決定》對於宅基地及農民住房也提出了具體改革任務，即保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓。

　　記者了解到，11月12日，在十八屆三中全會閉幕當天，安徽省下發了《安徽省人民政府關於深化農村綜合改革示範試點工作的指導意見》，其中提出了“建立宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度”。對此，分析人士指出，這不排除可能增加集體建設用地的供應面積，比如通過宅基地騰退，將多餘出來的宅基地進行流轉。

　　此外，據新華社報道，截至2011年上半年，全國土地承包經營權流轉總面積達2.07億畝，佔承包耕地總面積的16.2%。以此計算，截至2011年上半年全國承包耕地面積為12.77億畝。據鄭風田介紹，目前國內部分試點地區每畝耕地一年可抵押貸款近千元，這一價格並不算高。照此計算，即便不包括農民承包的林地、草地，僅農民承包的耕地一項，每年將撬動1.3萬億元的資金。

　　農地入市，農民、政府權益如何分配

　　不過，對於建立城鄉統一的建設用地市場這一改革任務，有專家表達了自己的擔憂。嚴躍進認為，最大的難點在於，這將打破地方政府壟斷土地交易收益的現狀。

　　據記者了解，十七屆三中全會以來，土地流轉在部分地方已經轟轟烈烈展開，如河北、安徽等地均表現出良好的發展態勢，但在農村集體經營性建設用地上市交易方面，各地鮮見試點。專家表示，這或許和地方政府的“土地財政”有很大的關係。

　　近年來，我國實行嚴格的徵地制度，農村集體經營性建設用地要上市交易，必須由地方政府先徵收為國有土地後才能交易，地方政府從農民集體手中低價買地，轉手再高價賣給開發商，賺得了巨大的價差。

　　國家統計局和國土部公佈的資訊顯示，最近幾年，我國每年的土地成交額都在兩三萬億元。鄭風田表示，從最近10年來看，地方政府所賺取的土地差價超過10萬億元。

　　中國人民大學農業與農村發展學院副教授仝志輝向《中國經濟週刊》表示，如果現在一下子放開市場，農村集體經營性建設用地直接入市，地方政府能願意嗎？畢竟地方政府普遍都面臨財政短缺與地方債高懸的問題，有些地方政府甚至依靠賣地過日子。

　　湖北省隨州市的一位副鎮長告訴《中國經濟週刊》，目前自己所在鄉鎮的財政收入，僅僅能維持基本開支，財政資金時刻都捉襟見肘。現在老百姓要求鎮上多安裝一些路燈，這個錢財政資金還不一定拿得出來，必須從別的地方省出來，政府不得不依靠賣地過日子。

　　鄭風田表示，農村集體經營性建設用地入市是未來的必然趨勢，但前提是明確權益分配機制，防止公權力侵佔。

　　仝志輝認為，農村集體經營性建設用地入市後，應該保證政府的收益。假如，過去政府從農民手中徵地是一畝10萬元，轉手賣給開發商100萬元（目前全國平均地價在100萬元左右/畝），政府賺了90萬元。今後如果實現自由入市，農民一塊地同樣賣了100萬元，但要讓政府通過稅收等形式獲得相應的收益，這就能避免地方政府的消極不作為。

　　值得關注的是，《決定》中，並沒有提及此前在上海、重慶試點的“房産稅”，而是提出“加快房地産稅立法”。分析人士稱，不排除中央通過改革稅制來重新分配利益關係。

　　目前已有一些地方正在探索建立統一的城鄉土地交易市場，如安徽在11月12日提出，將農村集體建設用地、宅基地、林地使用權、土地承包經營權等逐步納入城鄉統一的土地交易市場，但尚無具體執行思路。

　　唐敏建議，應由政府來搭建交易平臺，農民或集體掛牌交易對象。但由於土地情況比較複雜，是特殊商品，如土地的面積、區域、肥力等情況，農民不好把握，這就需要符合國家法律規定的仲介結構進行鑒定。同時還應注意規避農村集體組織的基層腐敗，一方面制定的土地交易規則要科學，資訊要公開；另一方面要有監督系統，保證每一環節都是公平透明的。

　　嚴躍進認為，明確思路之後，當務之急是配套工作。首先，必須要儘快完善相關法律法規，強化頂層設計。同時，要強化土地用途管制，集體建設用地入市必須符合土地利用總體規劃，規範運作。此外，還必須完善稅收制度。

　　清華大學教授蔡繼明對媒體表示，土地制度的改革是從上到下，從憲法到一般性行政法規的系統改革。他舉例認為，應取消國務院和有關部門禁止城鎮居民到農村買房的規定。這一規定既限制了城鎮居民居住和遷徙的自由，又堵塞了農村居民獲取財産收入的渠道，也不利於城鄉居民的文化交流與社會融合。

　　《決定》關於土地制度改革的內容

　　建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小徵地範圍，規範徵地程式，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

　　堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關係並保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業産業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。

　　賦予農民更多財産權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資産股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財産性收入渠道。建立農村産權流轉交易市場，推動農村産權流轉交易公開、公正、規範運作。

　　近年來各地“新土改”的模式探索

　　吉林·農民用土地收益貸款

　　為打破農村金融瓶頸，2012年，吉林開始在該省農村推廣以土地的預期收益作保證的土地收益保證貸款。土地收益保證貸款的基本思路是：農民將自己承包的三分之二的土地在未來一定期限內的收益權轉讓給政府成立的物權融資公司，再由物權融資公司為農民向金融機構提供保證，由金融機構直接向農民發放貸款。按照吉林目前的耕地面積測算，每年可為該省農民初步增加信貸投放達200億元，極大緩解了農民的貸款困境。

　　吉林省金融辦的數據顯示，自2012年8月啟動土地收益保證貸款以來，截至今年8月20日，該省共有22個縣（市、區）開展這一業務，累計放款7464筆，金額合計2.96億元。貸款投放量與放款戶數均呈上升趨勢，尚未出現逾期還款情況。

　　重慶·地票

　　2008年12月6日的拍賣會上，重慶首張300畝的地票指標由民營企業重慶玉豪龍公司競得，2560萬元的競價高出起拍價1280萬元。重慶在全國首創了地票交易制度。

　　所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾並經土地管理部門嚴格驗收後産生的指標。這些指標被開發商購得，將之用於開發。

　　“地票”這個聽起來並不“洋氣”的東西，卻給當地農民帶來了實惠。通過重慶農村土地交易所，“地票”可以在全市範圍內公開拍賣，每畝地農民可獲得10多萬的收入。

　　南海·農村股份合作制

　　1992年，在廣東省佛山市南海區，農民通過土地承包權獲得配置股權，將手中的土地交給村集體成立的經聯社或經濟社統一經營。經聯社或直接出租土地，或建成廠房出租，獲益後給農民分紅。

　　在南海區夏西村，村民的股份根據股員的年齡分為五檔：10周歲以下0.3股，11~20周歲0.6股，21~30周歲0.9股，31~40周歲1.2股，41周歲以上1.5股。2011年，夏西村每股近3000元，這意味著每位40歲以上的村民每年可分紅4000元以上。

　　2011年，南海區村社（組）兩級集體經濟可支配收入達50.8億元，全區村社（組）兩級分紅總額為23.37億元。如今，以“南海模式”為代表的農村股份合作制已在珠三角地區廣泛實行。

　　成都·種自己的地，賺別人的錢

　　2007年6月，經國務院批准，成都市成為全國城鄉統籌綜合改革配套試驗區。此後，成都明確了新一輪農村産權改革綱領——“還權賦能”，即不僅把農村集體土地的使用權、經營權還給農民，而且把由此派生出來的轉讓權，也還給農民。在農地確權的基礎上，土地可以流轉，土地指標可以交易。

　　鶴鳴村是成都農村産權改革工作的最早試點村。在領到農村土地承包經營權證後，該村農民將1000多畝土地租給了一家名為通達生態農業有限公司的企業。農民每家每年根據流轉土地的多少，能收到一千到幾千塊不等的土地租金。同時，一部分農民還能進入公司打工掙錢。“種自己的地，賺別人的錢”是當地村民對這種生産方式的總結。

　　天津·宅基地換房

　　所謂“宅基地換房”，就是農民自願以其宅基地，按照規定的置換標準，無償換取小城鎮內的住宅，遷入小城鎮居住。2007年3月份起，天津市津南區葛沽鎮開始嘗試“宅基地換房”。目前“宅基地換房”還在繼續推進，葛沽鎮下轄的25個行政村，只剩下少數幾個村還沒有被政策覆蓋。

　　李利佳（化名）是當地一位普通農民，政策實施後，他家145平方米的宅基地不僅置換到了一套面積約為150平方米的住房，而且獲得每人15平方米的住房獎勵、每人8000元的搬遷獎勵以及總共6萬餘元的建築物、裝修及附屬物評估價值。

　　嘉興·兩分兩換

　　2008年4月，浙江省委、省政府將嘉興市作為全省統籌城鄉綜合配套改革試點地區，實行“兩分兩換”方案，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生産方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。

　　厲以寧教授告訴《中國經濟週刊》，十八大結束後不久，他帶領調研組到浙江杭州、嘉興、湖州三市進行土地確權的縣做調研。土改前要丈量土地進行確權，在嘉興，農民發現，新丈量後的耕地面積比原來增加了20%，高興地放鞭炮慶祝。（記者 劉德炳 姚冬琴）