中辦國辦印發《關於促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》
新華社北京2月21日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。
《關於促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》全文如下。
黨的十九大提出，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。為扶持小農戶，提升小農戶發展現代農業能力，加快推進農業農村現代化，夯實實施鄉村振興戰略的基礎，現就促進小農戶和現代農業發展有機銜接提出如下意見。
一、重要意義
發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，是增加農民收入、提高農業競爭力的有效途徑，是建設現代農業的前進方向和必由之路。但也要看到，我國人多地少，各地農業資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區地塊零散，不是短時間內能全面實行規模化經營，也不是所有地方都能實現集中連片規模經營。當前和今後很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式。因此，必須正確處理好發展適度規模經營和扶持小農戶的關係。既要把準發展適度規模經營是農業現代化必由之路的前進方向，發揮其在現代農業建設中的引領作用，也要認清小農戶家庭經營很長一段時間內是我國農業基本經營形態的國情農情，在鼓勵發展多種形式適度規模經營的同時，完善針對小農戶的扶持政策，加強面向小農戶的社會化服務，把小農戶引入現代農業發展軌道。
（一）促進小農戶和現代農業發展有機銜接是鞏固完善農村基本經營制度的重大舉措。小農戶是家庭承包經營的基本單元。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，需要長期堅持並不斷完善。扶持小農戶，在堅持家庭經營基礎性地位的同時，促進小農戶之間、小農戶與新型農業經營主體之間開展合作與聯合，有利於激發農村基本經營制度的內在活力，是夯實現代農業經營體系的根基。
（二）促進小農戶和現代農業發展有機銜接是推進中國特色農業現代化的必然選擇。小農戶是我國農業生産的基本組織形式，對保障國家糧食安全和重要農産品有效供給具有重要作用。農業農村現代化離不開小農戶的現代化。扶持小農戶，引入現代生産要素改造小農戶，提升農業經營集約化、標準化、綠色化水準，有利於小農戶適應和容納不同生産力水準，在農業現代化過程中不掉隊。
（三）促進小農戶和現代農業發展有機銜接是實施鄉村振興戰略的客觀要求。小農戶是鄉村發展和治理的基礎，億萬農民群眾是實施鄉村振興戰略的主體。精耕細作的小農生産和穩定有序的鄉村社會，構成了我國農村獨特的生産生活方式。扶持小農戶，更好發揮其在穩定農村就業、傳承農耕文化、塑造鄉村社會結構、保護農村生態環境等方面的重要作用，有利於發揮農業的多種功能，體現鄉村的多重價值，為實施鄉村振興戰略匯聚起雄厚的群眾力量。
（四）促進小農戶和現代農業發展有機銜接是鞏固黨的執政基礎的現實需要。小農戶是黨的重要依靠力量和群眾基礎。黨始終把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點。扶持小農戶，提升小農戶生産經營水準，拓寬小農戶增收渠道，讓黨的農村政策的陽光雨露惠及廣大小農戶，有利於實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益，讓廣大農民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。
二、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持小農戶家庭經營為基礎與多種形式適度規模經營為引領相協調，堅持農業生産經營規模宜大則大、宜小則小，充分發揮小農戶在鄉村振興中的作用，按照服務小農戶、提高小農戶、富裕小農戶的要求，加快構建扶持小農戶發展的政策體系，加強農業社會化服務，提高小農戶生産經營能力，提升小農戶組織化程度，改善小農戶生産設施條件，拓寬小農戶增收空間，維護小農戶合法權益，促進傳統小農戶向現代小農戶轉變，讓小農戶共用改革發展成果，實現小農戶與現代農業發展有機銜接，加快推進農業農村現代化。
（二）基本原則
——政府扶持、市場引導。充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府作用。引導小農戶土地經營權有序流轉，提高小農戶經營效率。注重惠農政策的公平性和普惠性，防止人為壘大戶，排擠小農戶。
——統籌推進、協調發展。統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，發揮新型農業經營主體對小農戶的帶動作用，健全新型農業經營主體與小農戶的利益聯結機制，實現小農戶家庭經營與合作經營、集體經營、企業經營等經營形式共同發展。
——因地制宜、分類施策。充分考慮各地資源稟賦、經濟社會發展和農林牧漁産業差異，順應小農戶分化趨勢，鼓勵積極探索不同類型小農戶發展的路徑。不搞一刀切，不搞強迫命令，保持足夠歷史耐心，確保我國農業現代化進程走得穩、走得順、走得好。
——尊重意願、保護權益。保護小農戶生産經營自主權，落實小農戶土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，激發小農戶生産經營的積極性、主動性、創造性，使小農戶成為發展現代農業的積極參與者和直接受益者。
三、提升小農戶發展能力
（一）啟動家庭農場培育計劃。採取優先承租流轉土地、提供貼息貸款、加強技術服務等方式，鼓勵有長期穩定務農意願的小農戶穩步擴大規模，培育一批規模適度、生産集約、管理先進、效益明顯的農戶家庭農場。鼓勵各地通過發放良技良藝良法應用補貼、支援農戶家庭農場優先承擔涉農建設項目等方式，引導農戶家庭農場採用先進科技和生産力手段。指導農戶家庭農場開展標準化生産，建立可追溯生産記錄，加強記賬管理，提升經營管理水準。完善名錄管理、示範創建、職業培訓等扶持政策，促進農戶家庭農場健康發展。
（二）實施小農戶能力提升工程。以提供補貼為杠桿，鼓勵小農戶接受新技術培訓。支援各地採取農民夜校、田間學校等適合小農戶的培訓形式，開展種養技術、經營管理、農業面源污染治理、鄉風文明、法律法規等方面的培訓。新型職業農民培育工程和新型農業經營主體培育工程要將小農戶作為重點培訓對象，幫助小農戶發展成為新型職業農民。涉農職業院校等教育培訓機構要發揮專業優勢，優先做好農村實用人才帶頭人示範培訓。鼓勵各地通過補貼學費等方式，引導各類社會組織向小農戶提供技術培訓。
（三）加強小農戶科技裝備應用。加快研發經濟作物、養殖業、丘陵山區適用機具和設施裝備，推廣應用面向小農戶的實用輕簡型裝備和技術。建立健全農業農村社會化服務體系，實施科技服務小農戶行動，支援小農戶運用優良品種、先進技術、物質裝備等發展智慧農業、設施農業、迴圈農業等現代農業。引導農業科研機構、涉農高校、農業企業、科技特派員到農業生産一線建立農業試驗示範基地，鼓勵農業科研人員、農業技術推廣人員通過下鄉指導、技術培訓、定向幫扶等方式，向小農戶整合示範推廣先進適用技術。
（四）改善小農戶生産基礎設施。鼓勵各地通過以獎代補、先建後補等方式，支援村集體組織小農戶開展農業基礎設施建設和管護。支援各地重點建設小農戶急需的通田到地末級灌溉渠道、通村組道路、機耕生産道路、村內道路、農業面源污染治理等設施，合理配置集中倉儲、集中烘乾、集中育秧等公用設施。加強農業防災減災救災體系建設，提高小農戶抗禦災害能力。
四、提高小農戶組織化程度
（一）引導小農戶開展合作與聯合。支援小農戶通過聯戶經營、聯耕聯種、組建合夥農場等方式聯合開展生産，共同購置農機、農資，接受統耕統收、統防統治、統銷統結等服務，降低生産經營成本。支援小農戶在發展休閒農業、開展産品行銷等過程中共用市場資源，實現互補互利。引導同一區域同一産業的小農戶依法組建産業協會、聯合會，共同對接市場，提升市場競爭能力。支援農村集體經濟組織和合作經濟組織利用土地資源、整合涉農項目資金、提供社會化服務等，引領帶動小農戶發展現代農業。
（二）創新合作社組織小農戶機制。堅持農戶成員在合作社中的主體地位，發揮農戶成員在合作社中的民主管理、民主監督作用，提升合作社運作品質，讓農戶成員切實受益。鼓勵小農戶利用實物、土地經營權、林權等作價出資辦社入社，盤活農戶資源要素。財政補助資金形成的資産，可以量化到小農戶，再作為入社或入股的股份。支援合作社根據小農戶生産發展需要，加強農産品初加工、倉儲物流、市場行銷等關鍵環節建設，積極發展農戶+合作社、農戶+合作社+工廠或公司等模式。健全盈餘分配機制，可分配盈餘按照成員與合作社的交易量（交易額）比例、成員所佔出資份額統籌返還，並按規定完成優先支付權益，使小農戶共用合作收益。扶持農民用水合作組織多元化創新發展。支援合作社依法自願組建聯合社，提升小農戶合作層次和規模。
（三）發揮龍頭企業對小農戶帶動作用。完善農業産業化帶農惠農機制，支援龍頭企業通過訂單收購、保底分紅、二次返利、股份合作、吸納就業、村企對接等多種形式帶動小農戶共同發展。鼓勵龍頭企業通過公司+農戶、公司+農民合作社+農戶等方式，延長産業鏈、保障供應鏈、完善利益鏈，將小農戶納入現代農業産業體系。鼓勵小農戶以土地經營權、林權等入股龍頭企業並採取特殊保護，探索實行農民負盈不負虧的分配機制。鼓勵和支援發展農業産業化聯合體，通過統一生産、統一行銷、資訊互通、技術共用、品牌共創、融資擔保等方式，與小農戶形成穩定利益共同體。
五、拓展小農戶增收空間
（一）支援小農戶發展特色優質農産品。引導小農戶拓寬經營思路，依靠産品品質和特色提高自身競爭力。各地要結合特色優勢農産品區域佈局，緊盯市場需求，深挖當地特色優勢資源潛力，引導小農戶發展地方優勢特色産業，形成一村一品、一鄉一特、一縣一業。探索建立農業産業到戶機制，制訂“功能表式”産業項目清單，指導小農戶自主選擇。支援小農戶發揮精耕細作優勢，引入現代經營管理理念和先進適用技術裝備，發展勞動密集化程度高、技術集約化程度高、生産設施化程度高的園藝、養殖等産業，實現小規模基礎上的高産出高效益。引導小農戶發展高品質農業、綠色生態農業，開展標準化生産、專業化經營，推進種養迴圈、農牧結合，生産高附加值農産品。實施小農戶發展有機農業計劃。
（二）帶動小農戶發展新産業新業態。大力拓展農業功能，推進農業與旅遊、文化、生態等産業深度融合，讓小農戶分享二三産業增值收益。加強技術指導、創業孵化、産權交易等公共服務，完善配套設施，提高小農戶發展新産業新業態能力。支援小農戶發展康養農業、創意農業、休閒農業及農産品初加工、農村電商等，延伸産業鏈和價值鏈。開展電商服務小農戶專項行動。支援小農戶利用自然資源、文化遺産、閒置農房等發展觀光旅遊、餐飲民宿、養生養老等項目，拓展增收渠道。
（三）鼓勵小農戶創業就業。鼓勵有條件的地方構建市場準入、資金支援、金融保險、用地用電、創業培訓、産業扶持等相互協同的政策體系，支援小農戶結合自身優勢和特長在農村創業創新。健全就業服務體系，擴大農村勞動力轉移就業渠道，鼓勵農村勞動力就地就近就業，支援農村勞動力進入二三産業就業。支援小農戶在家庭種養基礎上，通過發展特色手工和鄉村旅遊等，實現家庭生産的多業經營、綜合創收。
六、健全面向小農戶的社會化服務體系
（一）發展農業生産性服務業。大力培育適應小農戶需求的多元化多層次農業生産性服務組織，促進專項服務與綜合服務相互補充、協調發展，積極拓展服務領域，重點發展小農戶急需的農資供應、綠色生産技術、農業廢棄物資源化利用、農機作業、農産品初加工等服務領域。搭建區域農業生産性服務綜合平臺。創新農業技術推廣服務機制，促進公益性農技推廣機構與經營性服務組織融合發展，為小農戶提供多形式技術指導服務。探索通過政府購買服務等方式，為小農戶提供生産公益性服務。鼓勵和支援農墾企業、供銷合作社組織實施農業社會化服務惠農工程，發揮自身組織優勢，通過多種方式服務小農戶。
（二）加快推進農業生産託管服務。創新農業生産服務方式，適應不同地區不同産業小農戶的農業作業環節需求，發展單環節託管、多環節託管、關鍵環節綜合託管和全程託管等多種託管模式。支援農村集體經濟組織、供銷合作社專業化服務組織、服務型農民合作社等服務主體，面向從事糧棉油糖等大宗農産品生産的小農戶開展託管服務。鼓勵各地因地制宜選擇本地優先支援的託管作業環節，不斷提升農業生産託管對小農戶服務的覆蓋率。加強農業生産託管的服務標準建設、服務價格指導、服務品質監測、服務合同監管，促進農業生産託管規範發展。實施小農戶生産託管服務促進工程。
（三）推進面向小農戶産銷服務。推進農超對接、農批對接、農社對接，支援各地開展多種形式的農産品産銷對接活動，拓展小農戶行銷渠道。實施供銷、郵政服務帶動小農戶工程。完善農産品物流服務，支援建設面向小農戶的農産品貯藏保鮮設施、田頭市場、批發市場等，加快建設農産品冷鏈運輸、物流網路體系，建立産銷密切銜接、長期穩定的農産品流通渠道。打造一批競爭力較強、知名度較高的特色農業品牌和區域公用品牌，讓小農戶分享品牌增值收益。加大對貧困地區農産品産銷對接扶持力度，擴大貧困地區特色農産品行銷促銷。
（四）實施網際網路+小農戶計劃。加快農業大數據、物聯網、移動網際網路、人工智慧等技術向小農戶覆蓋，提升小農戶手機、網際網路等應用技能，讓小農戶搭上資訊化快車。推進資訊進村入戶工程，建設全國資訊進村入戶平臺，為小農戶提供便捷高效的資訊服務。鼓勵發展網際網路雲農場等模式，幫助小農戶合理安排生産計劃、優化配置生産要素。發展農村電子商務，鼓勵小農戶開展網路購銷對接，促進農産品流通線上線下有機結合。深化電商扶貧頻道建設，開展電商扶貧品牌推介活動，推動貧困地區農特産品與知名電商企業對接。支援培育一批面向小農戶的資訊綜合服務企業和資訊應用主體，為小農戶提供定制化、專業化服務。
（五）提升小城鎮服務小農戶功能。實施以鎮帶村、以村促鎮的鎮村融合發展模式，將小農戶生産逐步融入區域性産業鏈和生産網路。引導農産品加工等相關産業向小城鎮、産業園區適度集中，強化規模經濟效應，逐步形成帶動小農戶生産的現代農業産業集群。鼓勵在小城鎮建設返鄉創業園、創業孵化基地等，為小農戶創新創業提供多元化、高品質的空間載體。提升小城鎮服務農資農技、農産品交易等功能，合理配置集貿市場、物流集散地、農村電商平臺等設施。
七、完善小農戶扶持政策
（一）穩定完善小農戶土地政策。保持土地承包關係穩定並長久不變，銜接落實好第二輪土地承包到期後再延長三十年的政策。建立健全農村土地承包經營權登記制度，為小農戶“確實權、頒鐵證”。在有條件的村組，結合高標準農田建設等，引導小農戶自願通過村組內互換並地、土地承包權退出等方式，促進土地小塊並大塊，引導逐步形成一戶一塊田。落實農村承包地所有權、承包權、經營權“三權”分置辦法，保護小農戶土地承包權益，及時調處流轉糾紛，依法穩妥規範推進農村承包土地經營權抵押貸款業務，鼓勵小農戶參與土地資源配置並分享土地規模經營收益。規範土地流轉交易，建立集資訊發佈、租賃合同網簽、土地整治、項目設計等功能于一體的綜合性土地流轉管理服務組織。
（二）強化小農戶支援政策。對新型農業經營主體的評優創先、政策扶持、項目傾斜等，要與帶動小農生産掛鉤，把帶動小農戶數量和成效作為重要依據。充分發揮財政杠桿作用，鼓勵各地採取貼息、獎補、風險補償等方式，撬動社會資本投入農業農村，帶動小農戶發展現代農業。對於財政支農項目投入形成的資産，鼓勵具備條件的地方折股量化給小農戶特別是貧困農戶，讓小農戶享受分紅收益。
（三）健全針對小農戶補貼機制。穩定現有對小農生産的普惠性補貼政策，創新補貼形式，提高補貼效率。完善糧食等重要農産品生産者補貼制度。鼓勵各地對小農戶參與生態保護實行補償，支援小農戶參與耕地草原森林河流湖泊休養生息等，對發展綠色生態迴圈農業、保護農業資源環境的小農戶給予合理補償。健全小農戶生産技術裝備補貼機制，按規定加大對丘陵山區小型農機具購置補貼力度。鼓勵各地對小農戶託管土地給予費用補貼。
（四）提升金融服務小農戶水準。發展農村普惠金融，健全小農戶信用資訊徵集和評價體系，探索完善無抵押、無擔保的小農戶小額信用貸款政策，不斷提升小農戶貸款覆蓋面，切實加大對小農戶生産發展的信貸支援。支援農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行等農村中小金融機構立足縣域，加大服務小農戶力度。支援農村合作金融規範發展，扶持農村資金互助組織，通過試點穩妥開展農民合作社內部信用合作。鼓勵産業鏈金融、網際網路金融在依法合規前提下為小農戶提供金融服務。鼓勵發展為小農戶服務的小額貸款機構，開發專門的信貸産品。加大支農再貸款支援力度，引導金融機構增加小農戶信貸投放。鼓勵銀行業金融機構在風險可控和商業可持續的前提下擴大農業農村貸款抵押物範圍，提高小農戶融資能力。
（五）拓寬小農戶農業保險覆蓋面。建立健全農業保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步實現覆蓋完全成本。發展與小農戶生産關係密切的農作物保險、主要畜産品保險、重要“菜籃子”品種保險和森林保險，推廣農房、農機具、設施農業、漁業、制種等保險品種。推進價格保險、收入保險、天氣指數保險試點。鼓勵地方建立特色優勢農産品保險制度。鼓勵發展農業互助保險。建立第三方災害損失評估、政府監督理賠機制，確保受災農戶及時足額得到賠付。加大針對小農戶農業保險保費補貼力度。
八、保障措施
（一）加強組織領導。各級黨委和政府既要注重培育新型農業經營主體，又要重視發揮好小農戶在農業農村現代化中的作用，把貫徹落實扶持引導小農戶政策和培育新型農業經營主體政策共同作為農村基層工作的重要方面，在政策制定、工作部署、財力投放等各個方面加大工作力度，齊頭並進，確保各項政策落到實處。
（二）強化統籌協調。農業農村部門要發揮牽頭組織作用，各地區各有關部門要加強協作配合，完善工作機制，形成工作合力。將推進扶持小農戶發展與實施鄉村振興戰略、打贏脫貧攻堅戰統籌安排，推動各項工作做實做細。
（三）注重宣傳指導。做好政策宣傳，加強調查研究，及時掌握小農戶發展的新情況新問題，系統總結小農戶與現代農業發展有機銜接的新經驗新做法新模式，營造促進小農戶健康發展的良好氛圍。
農業農村部門要會同有關部門，對本意見實施落實情況進行跟蹤分析和評估，重要工作進展情況及時向黨中央、國務院報告。
《 人民日報 》（ 2019年02月22日 01 版）
